Природоресурсное право в системе отраслей российского права

Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. Содержание ресурсных отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности, которые в последнее время значительно интенсифицируются в связи со всё возрастающим уровнем антропогенного воздействия человека на природу.
Проблема разграничения и взаимной связи отраслей российского права приобретает особую актуальность в периоды становления новых, ранее не обособленных отраслей права. В отечественной правовой науке предпринимались попытки включения норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов, в «земельноколхозное право» (30-е гг. XX в.), «земельное право в широком смысле» (40- 50-е гг.), «природоохранительное право», «природоресурсовое право» (60-70-е гг.), «экологическое право» (90-е гг.). Отмечаются попытки обосновать существование «права окружающей среды».Вопрос о соотношении природоресурсного и экологического права решался российскими юристами двумя способами: природоресурсное право или включало в себя экологическое, или само поглощалось экологическим правом, правом окружающей среды. Взаимосвязанность различных природных объектов и ресурсов и необходимость охраны окружающей среды при их использовании не подлежат сомнению и во многом предопределяют непрекращающиеся дискуссии о соотношении природоресурсного и экологического права, что неоднократно подчёркивалась в юридической литературе. Этот вопрос возник с появлением советского экологического (природоохранного) законодательства и обусловлен нарастающей антропогенной нагрузкой в результате деятельности человека и во многом деятельности по использованию природных ресурсов. Именно это, по мнению Н.И. Краснова, послужило причиной дискуссий о соотношении природоресурсного и природоохранительного законодательства.
В литературе выделяются несколько различных точек зрения по вопросу о соотношении рационального природопользования и охраны природы: 1) Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов - равнозначные, идентичные понятия. 2) Охрана природы включается в понятие рационального природопользования, является его составной частью. 3) Рациональное использование природных ресурсов, напротив, включается в содержание природоохранительной дея- тельности. 4) Охрана природы и природопользование - единая сложноподчиненная, взаимообусловленная задача управления природопользованием в процессе производственной деятельности.
Различие в рассматриваемых подходах имеет во многом терминологическую основу, поскольку разные авторы вкладывают в понятия «рациональное природопользование» и «охрана окружающей среды» различное значение. В юридической литературе справедливо отмечалось, что не возникает необходимости в охране природы, если ресурсы окружающей среды не используются. Люди, воздействуя на окружающую среду, в первую очередь ставят перед собой цели её использования, а не охраны. Природа сама себя может защитить и «охранить», используя естественные механизмы саморегуляции биосферы. И только когда объем антропогенного воздействия превышает регенеративные возможности биосферы, тогда возникает потребность в использовании мер, в том числе правовых, препятствующих дальнейшему нарастанию таких негативных воздействий.
Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
При введении особого режима охраны тех или иных природных ресурсов или объектов устанавливается определённый правовой режим их использования. На таких территориях и объектах могут осуществляться один или несколько видов использования природных ресурсов в соответствии с установленным в них режимом природопользования. Нельзя не согласиться с Н.И. Красновым в том, что запрещение или ограничение пользования природным объектом в конечном счёте имеет целью выработку рекомендаций по рациональному природопользованию.
Обобщение нормативных положений федерального законодательства об использовании и охране природных ресурсов позволяет сделать вывод о том, что охрана природных ресурсов - это комплекс мероприятий, направленных на сохранение или улучшение количественных, качественных и видовых характеристик ресурсов, предотвращение ухудшения их состояния. Если не забывать о том, что использование природных ресурсов преследует прежде всего цель извлечения (использования) их полезных свойств, в том числе и без добычи самого ресурса, то следует признать, что такое использование практически невозможно без нанесения вреда окружающей среде. Можно говорить только о размере вреда (ущерба), наносимого окружающей среде, и его последствиях.
Единственный, пожалуй, вид природопользования, не наносящий вреда окружающей среде, - это восстановление и возобновление природных ресурсов. Однако этот вид природопользования является следствием более раннего антропогенного воздействия, в результате чего необходимо восстановление нарушенного экологического равновесия в экосистемах.
Рациональное использование природных ресурсов, в отличие от их охраны, направлено, во-первых, на максимально полное и комплексное использование природного ресурса или его полезных свойств. Неполное, выборочное извлечение ресурса приводит впоследствии к значительным финансовым и трудовым затратам для добычи оставшейся части ресурса, а иногда и к невозможности его извлечения, как, например, при добыче нефти. Неизбежность причинения вреда окружающей среде требует включение в понятие рационального использования минимизации вреда самому природному ресурсу. Этот вред должен быть на столь низком уровне, который только может быть достигнут с учетом экономических, технических и социальных факторов.
Процесс природопользования и охраны природных объектов и ресурсов - это разные стороны одного явления: взаимоотношений общества и природы. Пользующийся природными благами одновременно должен сберегать эти блага для дальнейшего их использования, охранять их от истощения, загрязнения, уничтожения и других негативных последствий своего хозяйствования на земле.
Ещё четверть века назад О.С. Колбасов отмечал, что сегодня в решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепризнанного факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимозависимость. С одной стороны, качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов человеческого (антропогенного) воздействия, а с другой - сама жизнь и благополучие всех людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды.
Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования отмечалась Н.И. Красновым, который указывал, что взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других». Регулирование природопользования и охраны природных ресурсов и объектов охватывается прежде всего природоохранным и природоресурсным правом и законодательством - земельным, лесным, водным, законодательством о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе.
Однако далеко не все исследователи правового регулирования общественных отношений в сфере природа - общество склонны относить их к предмету регулирования экологического права. Так, А.С. Пиголкин подверг анализу деление экологического права и законодательства на природоохранное и природоресурсное. По его мнению, по крайней мере в теории права медленно привыкают к такому делению и классификации, которые заслуживают, возможно, признания, но нуждаются в апробации временем, наукой, практикой и в дальнейшей, более углублённой мотивации и обосновании.
Природоресурсное право в 1980-х гг. существовало как учебная дисциплина, преподаваемая в высших юридических учебных заведениях, как родовой термин для обозначения отраслей права, имеющих предметом регулирования общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов. В последние годы проблемы рационального использования природных ресурсов всё чаще становятся предметом диссертационных исследований.
Особенности правового регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов игнорировать невозможно. Соотношение природоресурсного и экологического права устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и её использованием.
Последовательно и мотивированно проводит разграничение между природоресурсным и экологическим правом Б.В. Ерофеев. Автор справедливо отмечает, что коренные отличия природоресурсного права от права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования, его источниках, указывая, что природоресурсное право изучает общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных ресурсов, в то время как предметом экологического права являются общественные отношения, касающиеся не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний и процессов, происходящих в них.
В этой связи следует обратить внимание на разграничение предметов правового регулирования природоресурсного и экологического права, закреплённое в действующем законодательстве об использовании и охране природных ресурсов. Водное, горное, лесное законодательство, законодательство о животном мире ставят своими задачами регулирование отношений по рациональному использованию и охране соответствующих природных ресурсов. Так, в ст. 1. Водного кодекса РФ установлено, что использование водных объектов (водопользование) - это использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований, физических, юридических лиц, в то время как под охраной водных объектов в Кодексе понимается система мероприятий, направленных на их сохранение и восстановление. В преамбуле Закона «О недрах» определено, что этим законом регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, её континентального шельфа. Нормы аналогичного содержания существуют в Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «О животном мире», других нормативных актах.
Необходимость уменьшения вредного воздействия на окружающую среду в результате поиска, разведки и добычи природных ресурсов, а также в ходе иной деятельности человека, не связанной с их извлечением, зачастую приводит к отождествлению понятий рационального использования и охраны природных ресурсов, в то время как это взаимоисключающие друг друга виды деятельности. Поэтому и системы норм, регулирующих возникающие при этом отношения, составляют различные, обособленные отрасли российского права.
Рациональное использование природного ресурса, как указывалось, предусматривает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Анализ содержания, вкладываемого законодателем в понятия «использование природных ресурсов» и «охрана природных ресурсов», позволяет обосновать необходимость отраслевого разграничения норм, регулирующих отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
В основе охраны природы лежит деятельность, направленная на сохранение природных объектов и окружающей среды в целом, в то время как использование природных ресурсов направлено на поиск, разведку и извлечение (использование) в той или иной форме их полезных свойств. Рациональность в использовании природных ресурсов заключается в применении технологий, приносящих наименьший вред, а также в добыче ресурсов в объёмах, не приводящих к необратимым явлениям в окружающей среде (в пределах хозяйственной ёмкости соответствующих экосистем и биосферы в целом).
Цели любой деятельности, направленной на извлечение природных ресурсов, находятся в прямом и непримиримом противоречии с целями охраны природы. Негативное воздействие на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов. Следовательно, рациональное использование природных ресурсов не может являться ни составной частью охраны природы, ни охватывать её.
Отношения общества и природы, при реализации которых человек оказывает влияние на окружающую среду, многогранны. Среди них можно выделить группы отношений: 1) по воздействию на природные ресурсы с целью их извлечения (изъятия) из природной среды для последующего потребления, а также использования их полезных неизвлекаемых свойств; 2) связанные с загрязнением окружающей среды отходами промышленности, транспорта, сельского хозяйства, и т.п., обусловленным прежде всего промышленными выбросами предприятий и захоронением отходов. Последние являются предметом экологического права. В отличие от них, отношения по безопасному и рациональному ресурсопользованию, возникающие в ходе поиска, оценки, разведки и добычи природных ресурсов, составляют предмет природоресурсного права.
Большинство нормативных актов, регулирующих отношения природопользования, содержат не только нормы природоресурсного права, но и нормы, посвящённые охране соответствующего природного ресурса и окружающей среды в целом. Однако приведённое обстоятельство не является основанием ни для включения отношений по охране природных ресурсов в предмет природоресурсного права, ни для поглощения природоресурсного права экологическим. Это свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды в ходе разведки, добычи природных ресурсов и тесной связи природоресурсного и экологического права, о проявлении общей тенденции экологизации российского законодательства.
Едва ли можно сколько-нибудь серьёзно возражать против тезиса о том, что нормативные правовые акты природоресурсного права должны содержать нормы, направленные на охрану определённого природного ресурса при его добыче (ином его использовании). Поэтому вполне оправдано утверждение о том, что если попытаться выбирать из природно-ресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделённые от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными.
Поэтому как с практической, так и с теоретической точки зрения представляется более эффективным решение проблемы экологизации законодательства об использовании природных ресурсов в соответствии с требованиями устойчивого развития, вместо углубления дискуссии о соотношении экологического и природоресурсного права. Сфера применения экологизации определяется исследователями по-разному: либо её составляют иные - неэкологические - отрасли российского законодательства, либо к ним добавляются природоресурсные отрасли. Более продуктивными представляются точки зрения о том, что задача экологизации, по мнению, например, В.В. Петрова, должна состоять в том, чтобы «привязать» требования природоохранительных норм, обращённые ко всем природопользователям, к конкретным условиям хозяйственной деятельности предприятий и других производственно-хозяйственных объектов, а значение - в практическом осуществлении модели взаимодействия экологических и экономических интересов, заложенной в нормах природоохранительного законодательства, в условиях хозяйственной деятельности. Возможно, наиболее краткая и ёмкая характеристика экологизации отраслей права заключается в том, что «экологизация водного, лесного и иного природоресурсного законодательства сводится к правовому учёту экологических требований в процессе природопользования».
Заслуживает внимания точка зрения С.А. Боголюбова, который, рассматривая вопросы взаимодействия экологического права и иных отраслей российского права, отметил, что трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это конституционное, финансовое, трудовое, процессуальное и иные отрасли права. Можно считать, что только семейное право не имеет прямого отношения к регулированию охраны окружающей среды, но опосредованно экологическое право «работает» на укрепление семьи, поскольку её благоденствие во многом определяется природными условиями жизни.
Вместе с тем экологизация отраслей российского права, в том числе природоресурсного, отнюдь не свидетельствует о поглощении последнего экологическим правом. Как указывалось, использование норм одной отрасли права другой не влечет за собой автоматического изменения отраслевой принадлежности таких норм. На это указывают и юристы - экологи. Эколого-правовая норма (или их совокупность), имеет, как правило, двойственное закрепление - в акте экологического законодательства и, в необходимой интерпретации, в акте иной отрасли законодательства. Важно, что помещаемая в акты иных отраслей законодательства она не изменяет принадлежности акта к той или иной отрасли законодательства и не модифицирует общую направленность содержания соответствующих актов.
Говоря о соотношении природоресурсного и экологического права, можно также привести мнение о том, что ни один законодательный акт не оперирует понятием экологического законодательства или законодательства об окружающей среде». В то же время термины «законодательство о природных ресурсах», «горное, водное, лесное законодательство», «законодательство о животном мире» широко используются как в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, так и в подзаконных нормативных правовых актах.
Существует ещё один критерий разграничения природоресурсного и экологического права. В отношениях природопользования можно выделить такое их качество, которое позволяет отграничить эти отношения от других, в том числе и смежных, отношений - это их рентный характер.
Рента - это доход, полученный без предпринимательской деятельности и затрат труда. Разработка этой экономической категории началась в XVIII в. А. Смитом и Д. Рикардо с анализа земельной ренты. Её сущность заключается в том, что собственник земельного участка может получать от него доход, не прикладывая своего труда, например, сдавая в аренду. Обработав землю и продав выращенный урожай, собственник, вычитая из полученного дохода затраты на средства производства и труд, получит также доход в виде земельной ренты (абсолютная рента). Однако земельные участки располагаются в местностях с разными климатическими условиями, обладают различным плодородием. Собственник земельного участка с лучшими природными качествами получит, при равных затратах труда и капитала, больший доход. Разница между доходами, полученными собственниками участков, находящихся в лучших и худших условиях, получила название дифференциальной ренты.
Горная, водная, лесная и земельная ренты могут быть как абсолютными, так и дифференциальными. Абсолютная природная рента обусловлена самим существованием соответствующего ресурса, его исключительностью. Наличие дифференциальных природных рент по отдельным природным ресурсам связано с тем, что, например, месторождения полезных ископаемых находятся в разных горно-геологических условиях, в водных объектах содержится вода различного качества и сами они могут располагаться ближе или дальше от местонахождения потребителя. Дифференциальная лесная рента обусловлена удалённостью лесного участка от транспортных магистралей, качеством и составом древесины и т.п.
Промысловая рента, по мнению Ю.В. Разовского, может быть только абсолютной и возникает при заготовке даров леса, промысле пушнины, диких животных, рыбы, сборе лечебных трав, ягод, плодов, орехов. В полной мере с этим сложно согласиться. Автор к промысловой ренте относит такое использование ресурсов леса, как заготовка пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и др., сенокошение, пастьба скота, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и др. Возникающую при этом ренту логичнее отнести к лесной ренте. Следовательно, она может быть как абсолютной, так и дифференциальной. Кроме того, промысловая рента возникает при промысле не только рыбы, но и других водных биоресурсов. Поэтому промысловую ренту правильнее было бы назвать, по аналогии с фаунистическим правом, фаунистической рентой. Вызывает также возражение утверждение о том, что промысловая (фаунистическая) рента является только абсолютной. Как и другие виды природной ренты, она может быть и дифференциальной, поскольку, например, охотничьи угодья в разной степени населены объектами животного мира, а в различных водных объектах в неодинаковых количествах обитают разные виды водных биологических ресурсов.
Экологическая рента может быть только дифференциальной и определяется ограниченностью экологически чистых территорий. Она зависит от совокупного влияния природных факторов (отсутствие радиации, вредных химических веществ в окружающей среде) и определяется разницей в цене одного и того же объекта, обусловленной качеством среды обитания человека. В этом её отличие от природной ренты. Экологические блага, по справедливому мнению К.Г. Гофмана, являются, по сути, коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов, они либо доступны всем, либо не доступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические блага как таковые.
Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли с другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения иногда объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права. Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый режим правового регулирования.
Земельное право регулирует отношения, связанные с распределением, использованием и охраной земель. Причём под их использованием понимается обратимое использование земель, то есть не сопровождающееся их безвозвратным изъятием, нарушением целевого назначения почвенного слоя. Именно здесь проходит водораздел между отношениями, составляющими предмет правового регулирования земельного и природоресурсного права.
При пользовании лесами, недрами, объектами животного мира (за исключением водных биологических ресурсов) применение норм земельного права обусловлено, как правило, неразрывной связью природных ресурсов с почвенным слоем. Для предоставления права недропользования, водопользования, лесопользования, пользования объектами животного мира в подавляющем большинстве случаев требуется отвод земельного участка, в пределах которого (над которым) находятся те или иные природные ресурсы. Поэтому применение норм земельного права в рассматриваемых природоресурсных отношениях необходимо. В отличие от этого, использование, например, живых и неживых ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и внутренних морских вод и территориального моря России не требует применения норм земельного законодательства. Отношения, связанные с применением норм земельного права, возникающие при использовании природных ресурсов, включаются в сферу действия природоресурсного права.
Нередко специалисты в области природоресурсного права включают в него земельное право. Между тем земельное право зародилось гораздо раньше, чем природоресурсное, поэтому включать более «старшую» отрасль права в более «молодую», представляется не вполне логичным. Ранее существовавшая отрасль права не должна составлять подсистему (подотрасль, институт) вновь появляющейся, обособляющейся отрасли российского права.
Н.Д. Казанцев ещё в 1968 г. отмечал, что «до сих пор считалось, что земельное законодательство является основным в регулировании использования природных ресурсов, а водное, лесное и горное - продолжением земельного законодательства, его составными частями, которым присущи определённые особенности. Однако по мере развития народного хозяйства идёт дифференциация тех отношений, которые связаны с использованием различных объектов природы, а вслед за тем - дифференциация законодательства, вытекающая из необходимости самостоятельного правового регулирования земельных, водных, лесных и горных отношений». В настоящее время это положение не только не потеряло своей актуальности, но, напротив, приобретает всё большее значение из-за многократно возросших антропогенных нагрузок на окружающую среду, во многом обусловленных добычей и иным использованием природных ресурсов.
Нормы гражданского права регулируют отношения по гражданско-правовому обороту природных ресурсов, извлечённых из окружающей природной среды, а также ряд отношений, возникающих в ходе природопользования. Федеральные законы, регулирующие отношения в сфере природопользования, являются специальными по отношению к гражданскому законодательству. Нормы поресурсного законодательства устанавливают, что имущественные отношения, возникающие при использовании природных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено природоресурсным законом.
В других случаях применение гражданского законодательства допускается, если на это прямо указано в законе. Водное, лесное законодательство, законодательство о недрах допускают возможность применения норм гражданского права для регулирования отношений, возникающих в процессе ресурсопользования. Однако условия и границы их применения устанавливаются природоресурсным законодательством.
Нормативное определение сферы применения гражданского права для регулирования природоресурсных отношений приводит к чёткому разделению предметов гражданского и природоресурсного права, хотя в ряде случаев, без достаточного для того основания, «утверждается целесообразность более широкого вовлечения природных ресурсов в сферу экономического оборота путём преобладания гражданско-правовых механизмов в регулировании оборота данных объектов над административно-правовыми при обеспечении действенного государственного и общественного контроля». В целом же следует согласиться с тем, что и в настоящее время вопросы об объёме оборотоспособности земли и других природных ресурсов в значительной мере решаются земельным законодательством и законодательством об иных природных ресурсах.
Характер природоресурсной и экономической ренты, так же как и природоресурсной и экологической, неодинаков. Рента (как доход, получаемый без затрат труда) может быть получена не только в результате использования природных ресурсов, но и в процессе другой экономической деятельности. Это может быть, например, помещение денежных средств под проценты в банк, осуществление монополистической деятельности и реализация произведённых товаров или услуг, продажа товаров, пользующихся стабильно высоким спросом, - сигареты, алкоголь и т.п. Такие виды ренты носят название соответственно финансовая, монопольная, торговая и др., обобщённое название которых - экономическая рента. Отношения, связанные с возникновением, оборотом экономической ренты, регулируются гражданским законодательством. В отличие от экономической, природная рента обусловлена существованием природных ресурсов, без использования которых общество существовать не может. Природная рента, по определению Ю.В. Разовского, - богатства, созданные природой и используемые человеком. Он различает такие виды природной ренты, как земельная, горная, водная, лесная, промысловая. Принципиальное отличие экономической ренты от природной заключается в том, что первая возникает в результате производства и оборота товаров и услуг, созданных трудом человека.
Денежный эквивалент природной ренты, по предположению ряда ученых- экономистов, должен распределяться между всеми гражданами государства. Это утверждение представляется обоснованным хотя бы потому, что в ст. 9 Конституции России указано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Независимо от того, в чьей собственности находится тот или иной природный ресурс, все граждане должны получать свою часть природной ренты, поступающей от использования природных ресурсов, находящихся на территории страны, в пределах её континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Отдельные элементы этой практики уже существуют в таких странах, как Швеция, Финляндия, Кувейт, Канада. В России в настоящее время ситуация прямо противоположная - природная рента практически полностью присваивается немногими вертикально-интегрированными компаниями, занимающими лидирующее положение в нефтегазовом секторе.
Применение норм административного права для регулирования природоресурсных отношений обусловлено наличием публичноправовых начал в предоставлении права природопользования, необходимостью его нормирования (лимитирования), ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга природных ресурсов. Значительное количество норм, устанавливающих порядок создания и деятельности, полномочия государственных органов по управлению использованием природных ресурсов, относятся к административному праву. Кроме этого, известное количество отношений, регулируемых административным правом, возникают при заключении договоров (соглашений) на использование природных ресурсов, а также при привлечении ресурсопользователей к административной ответственности за нарушение правил природопользования.
Учёные-административисты в административно-процессуальной деятельности государственных органов выделяют два её вида: административно-процедурную и административно-юрисдикционную. По мнению Э.П. Андрюхиной, авторами выделяются такие виды административно-процедурных производств, как подготовка и издание правовых актов управления (правотворчество); регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство. Они реализуются государственными органами по управлению использованием и охраной недр, водных и лесных ресурсов, объектов животного мира.
Анализ законодательных актов о недрах, водных объектах, лесах позволяет выделить ряд правомочий государства, осуществляемых им в отношении всех без исключения объектов природы. Независимо от наличия титула собственника государство устанавливает порядок предоставления природных объектов в пользование, пределы их гражданско-правовой оборотоспособности, основополагающие принципы природопользования, правовой режим природных объектов, ответственность за нарушение природоресурсного законодательства. Эти функции осуществляются государством в силу той особой значимости, которую имеют объекты природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения по своей сути являются отношениями административного типа, регулируются специальным законодательством, строятся по модели «власть - подчинение».
В известной степени административно-правовой характер имеют и договоры, заключаемые между ресурсопользователями и уполномоченными государственными органами по использованию отдельных видов природных ресурсов, хотя не все исследователи природы таких договоров относят их к публично-правовым. Ю.Н. Старилов, анализируя особенности административно-правовых договоров, делает вывод о том, что «в будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся, в частности, концессий на добычу природных ресурсов».
Все виды ресурсопользования, за исключением общего природопользования, являются платными. Плата устанавливается за пользование ресурсами недр, вод, лесов, животного мира, континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, природных лечебных ресурсов и вносится природопользователями в бюджеты различных уровней в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Такие отношения составляют предмет финансового и бюджетного права и регулируются его нормами.
Соотношение природоресурсного и трудового права во многом обусловлено тем, что природно-ресурсный комплекс России обеспечивает 20,5% валового внутреннего продукта, свыше 70% экспорта, более 50% доходов федерального бюджета, и в нём занято свыше 1,5 млн. работников.
В основе системности норм, регулирующих устойчивое использование природных ресурсов, лежит применяемый работодателем- ресурсопользователем технологический процесс. Отношения по использованию природных ресурсов, как правило, невозможны без установления между ресурсопользователем и лицом, непосредственно использующим тот или иной природный ресурс (работником), трудовых отношений. Под ресурсопользователем-работодателем понимается юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, а также создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц. Последнее положение не противоречит трудовому законодательству, поскольку, согласно п. 4 ст. 20 Трудового кодекса РФ в случаях, предусмотренных законом, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделённый правом заключать трудовые договоры.
Исключение составляет относительно небольшая группа отношений, возникающих: 1) при добыче собственником земельного участка находящихся в его пределах общераспространённых полезных ископаемых, не включённых в государственный баланс; 2) устройстве и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения; 3) использовании пруда, обводнённого карьера, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу; 4) заготовке и сборе для собственных нужд дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Использование природных ресурсов зачастую сопряжено с повышенной опасностью соответствующих производственных процессов. Добыча, например, нефти и газа, леса, водных биоресурсов осуществляется на значительном удалении от мест постоянного проживания работников. Поэтому чаще нормы трудового законодательства, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов в процессе наёмного, подчинённого работодателю труда, посвящены охране труда работников и его оплате, а также рабочему времени и времени отдыха.
При этом в природоресурсном законодательстве закреплены такие принципы обеспечения безопасности работ по использованию природных ресурсов, как приоритет безопасности человека, государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ, создание безопасных и здоровых условий труда на каждом рабочем месте, обеспечение безопасного ведения технологических процессов в соответствии с нормами и правилами безопасного ведения работ.
Существуют примеры, когда нормативные акты природоресурсного законодательства содержат нормы трудового права. Статья 7 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает не только обязанность работодателя (инвестора) по соблюдению установленных правил по безопасному ведению работ и охране труда, но и обязательное трудоустройство не менее 80% работников - российских граждан среди общего количества всех привлечённых работников. Привлечение иностранных рабочих и специалистов допускается только на начальных этапах ведения работ либо при отсутствии квалифицированных работников - граждан Российской Федерации.
Правовое регулирование труда в лесной отрасли осуществляется дифференцированно, с учётом особенностей технологических процессов заготовки древесины, с одной стороны, и защиты, воспроизводства и охраны лесов - с другой. «Правила по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при проведении лесохозяйственных работ» распространяются на работодателей, их представителей, с которыми работник заключает трудовой договор в лесной промышленности, лесном (парковом, садовом) хозяйстве. Для работников каждой из профессий в соответствии с технологическими процессами заготовки и обработки древесины разработаны детальные инструкции по охране труда и правилам ведения работ, а также методические рекомендации по разработке инструкций по охране труда.
Любительская и спортивная охота осуществляется гражданами в целях удовлетворения своих спортивных и иных личных интересов, и трудовых отношений при этом не возникает. Промысловая охота осуществляется профессиональными охотниками-предпринимателями, и действие норм трудового права на них не распространяется. Занятие промысловой охотой регулируется нормами гражданского права, законодательства о животном мире, экологического права.
Труд работников, занятых добычей водных биоресурсов, регулируется, помимо Трудового кодекса РФ, рядом комплексных законов, подзаконных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Одним из таких комплексных законов является Кодекс торгового мореплавания РФ. Специфика технологического процесса добычи водных биоресурсов, а также мореплавания предопределяет особенности правового регулирования рабочего времени и времени отдыха членов экипажей судов рыбопромыслового флота.
Труд работников по использованию природных ресурсов регулируется не только Трудовым кодексом РФ. В отличие от других смежных отраслей законодательства - гражданского, административного, большой массив норм трудового права, опосредующих социально-трудовые отношения по поводу использования природных ресурсов, содержится в нормативных актах природоресурсного законодательства - горного, лесного, законодательства, законодательства о животном мире, а также морского законодательства. В них детально урегулированы социализированные технологические процессы использования отдельных природных ресурсов и неразрывно связанные с ними отношения по охране труда. Во многих нормативных правовых актах природоресурсного права значительное место отводится вопросам рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, иным социально значимым вопросам как для работников, так и для работодателей.
Природоресурсное право, имея свой предмет и метод правового регулирования, специфичный правовой режим природопользования, кодифицированную нормативную основу, формируется как самостоятельная отрасль права. В основе этого лежит необходимость правового регулирования отношений, связанных с поиском, оценкой, разведкой и добычей природных ресурсов, рациональным и безопасным природопользованием.
49. Права на природные ресурсы: виды, основания возникновения и прекращения.

Права на природные ресурсы – право собственности и право природопользования.

^ Право собственности на природные ресурсы в юридическом аспекте можно рассматривать в двух качествах: как правовой институт и как совокупность правомочий собственника.

Право собственности на природные ресурсы как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы. Отношения права собственности на природные ресурсы образуют предмет ряда отраслей в системе российского права - конституционного, гражданского, права окружающей среды, включая земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое право. Поэтому можно говорить об этом правовом институте как комплексном. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности, образует право собственности в объективном смысле.

Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ. В соответствии со ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. В законодательстве об окружающей среде закрепляются специфические черты и формы собственности на конкретные природные ресурсы, а также особенности механизма реализации полномочий собственника земли, вод, недр, лесов и т.д. Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности.

Субъективное право собственности на природные ресурсы определяет сущность и содержание юридического отношения собственности. Это право предопределяет использование находящихся в собственности природных ресурсов свободно, по своему усмотрению. Соответствующее правило закреплено в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Но это правило, как и право собственности, не является абсолютным. Право собственности ограничивается общественно значимыми интересами. В соответствии со ст. 36 собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему полномочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Праву собственника на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами корреспондирует возлагаемая на него законодательством обязанность обеспечения рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды. Эта обязанность практически означает, что в процессе природопользования, если собственник сам реализует свое правомочие пользования, он обязан выполнить соответствующие требования, предусмотренные законодательством. Если собственник природных ресурсов передает их в пользование другим лицам, что, как правило, особенно часто встречается применительно к государственной собственности, то на нем лежит задача обеспечить контроль за выполнением пользователем положений законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, их воспроизводстве и охране окружающей среды.

В настоящее время формы права собственности на природные ресурсы определяются Конституцией РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Что понимать под иными формами собственности, в законодательстве пока не расшифровывается.

Но закрепляется принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды для всех собственников.

Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы определяются законодательством и в значительной степени зависят от формы права собственности.

Общие основания приобретения права собственности установлены Гражданским кодексом РФ. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (что вполне относится к природным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Право частной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с действующим законодательством о природных ресурсах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, частным лицам.

Природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут быть обращены в государственную собственность в случаях:

- обращения взыскания на имущество по обязательствам;

- изъятия для государственных нужд путем выкупа;

- изъятия объекта, используемого с нарушением требований законодательства;

- перехода наследства государству;

- реквизиции. Реквизиция - это изъятие у собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущества в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества;

- конфискации. Конфискация это - безвозмездное изъятие у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения имущества в случаях, предусмотренных законом. В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке;

- национализации, то есть обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц.

Оценивая значение природопользования в рамках экологического права необходимо иметь в виду, что оно служит не только средством удовлетворения разнообразных потребностей человека и поддержания жизни, но одновременно является и наиболее значимым фактором вредного воздействия на природу.

Использование человеком природных ресурсов для своих нужд - экономических, духовных, рекреационных и иных - в значительной мере регламентируется правом. Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", иных актах.

Право природопользования может оцениваться в разных качествах: как правовой институт, как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя. Совокупность норм, регулирующих отношения природопользования, образует комплексный правовой институт права природопользования. Как правоотношение право природопользования определяется совокупностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д. Как правомочие право природопользования представляет собой принадлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого включает правомочия владения, пользования и распоряжения предоставленным в пользование природным ресурсом.

В природоресурсном законодательстве и науке экологического права выделяется ряд классификаций видов природопользования. Наиболее общей является классификация, критерием которой является объект природы. Соответственно право природопользования подразделяется на следующие виды:

- право землепользования;

- право недропользования;

- право водопользования;

- право пользования атмосферой;

- право лесопользования;

- право пользования растительным миром вне лесов;

- право пользования животным миром.

Правда, в юридической литературе о пользовании атмосферным воздухом говорится реже и меньше, чем о пользовании другими природными ресурсами. В этой сфере более остро стоят вопросы, связанные с охраной атмосферного воздуха, а не регулированием его использования. Соответствующий Закон называется "Об охране атмосферного воздуха", хотя предшествующий Закон в данной сфере (1982 г.) предусматривал также регулирование потребления атмосферного воздуха для производственных нужд (ст. 41). Видом использования атмосферы является выброс загрязняющих веществ в атмосферу.

Основной считается правовая классификация видов природопользования по целевому назначению. Виды природопользования по целевому назначению определяются природоресурсным законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей.

В земельном законодательстве определено целевое назначение всех категорий земель в пределах территории России, соответствующее видам землепользования. Так, Земельный кодекс РФ (ст. 7) выделяет:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Кроме того, названные категории земель могут иметь внутреннюю структуру, детализирующую их назначение. Так, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

- жилым;

- общественно-деловым;

- производственным;

- инженерных и транспортных инфраструктур;

- рекреационным;

- сельскохозяйственного использования;

- специального назначения;

- военных объектов;

- иным территориальным зонам (ст. 85).

В соответствии с Федеральным законом "О недрах" недра предоставляются в пользование для:

- геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- для других целей.

Водный кодекс РФ устанавливает, что водные объекты могут использоваться для следующих целей:

- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

- производства электрической энергии;

- водного и воздушного транспорта;

- сплава древесины;

- лечебных и оздоровительных;

- рекреационных;

- рыболовства и охоты;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- обеспечения пожарной безопасности (ст. ст. 43 - 53).

Согласно Лесному кодексу РФ в лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесных пользований:

- заготовка древесины;

- заготовка живицы;

- заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

- ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

- ведение сельского хозяйства;

- осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

- осуществление рекреационной деятельности;

- создание лесных плантаций и их эксплуатация;

- другие виды (ст. 25).

Основными видами пользования животным миром в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" являются охота и рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих.

Специфические виды использования атмосферы, регулируемые Законом об охране атмосферного воздуха, - потребление атмосферного воздуха для производственных нужд и удаление загрязняющих веществ в процессе функционирования общества.

Важное юридическое значение имеет классификация природопользования на общее и специальное. Ее критерием являются основания возникновения права природопользования.
^ 50. Природопользование: понятие, виды.

См. 49 вопрос.

Общее природопользование является общедоступным, то есть не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, однако, в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.

В земельном законодательстве прямо не предусматривается общее землепользование. Однако в составе земель поселений выделяются рекреационные территориальные зоны, на которых осуществляется право общего землепользования. Землями общего пользования в значительной степени являются земли лесного фонда, правовой режим которых определяется земельным законодательством.

Категорию земельных участков общего пользования вводит также Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 262 граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) устанавливается Земельным кодексом РФ (ст. 23). При этом выделяется частный и публичный сервитут. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Новацией Земельного кодекса РФ является то, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Публичные сервитуты могут устанавливаться, в частности, для:

- прохода или проезда через земельный участок;

- использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

- проведения дренажных работ на земельном участке;

- забора воды и водопоя;

- прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

- использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке.

В соответствии с Земельным кодексом РФ сервитут может быть срочным или постоянным.

Закон "О недрах" также закрепил право общего пользования ресурсами недр. Собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Закон при этом оговаривает условие о том, чтобы общераспространенные полезные ископаемые не числились на государственном балансе, а работы по сооружению подземных сооружений проводились без применения взрывных работ.

Земельный кодекс РФ также допускает возможность использования собственниками земельных участков и землепользователями в установленном порядке для собственных нужд имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, пресных подземных вод (ст. ст. 40, 41).

Достаточно полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в лесном и водном законодательстве.

Лесной кодекс РФ широко регулирует пребывание граждан в лесах: граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При этом на них возлагается обязанность соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

Запрещается также осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах".

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 Лесного кодекса, не допускается.

Общее водопользование традиционно предусматривается российским водным законодательством. Этот вид водопользования тесно связан с выделяемыми Водным кодексом РФ водными объектами общего пользования. Согласно ст. 6 поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Кодексом. Соответственно, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. При этом использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, установленными Правительством РФ. Правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд устанавливаются органами местного самоуправления.

Законодательством РФ и субъектов РФ на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также иные запреты. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

Для общего пользования предназначается и полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса). Ее ширина составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, ширина береговой полосы которых - пять метров. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Право общего пользования водными биоресурсами регулируется Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" применительно к любительскому и спортивному рыболовству (ст. 24). Любительское и спортивное рыболовство осуществляется гражданами без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, если иное не предусмотрено законом. При этом любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) водных биоресурсов в среду их обитания, так и без этого условия. В прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, любительское и спортивное рыболовство осуществляется с согласия их собственников, а на рыбопромысловых участках - с согласия пользователей рыбопромысловыми участками.

Таким образом, регулируя право общего природопользования, законодательство ограничивает его пределами, связанными с удовлетворением при этом собственных нужд.

^ Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной (лицензионной) системой и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.

Специальное природопользование реализуется в формах:

- комплексного природопользования,

- специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.

Необходимость введения комплексного природопользования обусловлена тем, что нередко при предоставлении одного природного ресурса в пользование используются в большей или меньшей степени другие ресурсы либо на них оказывается воздействие.

Регулирование комплексного природопользования было предусмотрено ст. 18 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Федеральным законом "Об охране окружающей среды" оно было необоснованно упразднено. Кроме Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", положения о комплексном природопользовании предусматриваются законами об охране окружающей природной среды субъектов РФ. К примеру, аналогичные положения были установлены в ст. 20 Экологического кодекса Республики Башкортостан. В 2005 г. в Москве был принят Закон "О комплексном природопользовании в городе Москве".

Под комплексным природопользованием понимается направленное на удовлетворение, как правило, экономических интересов природопользователей использование юридическим лицом или гражданином-предпринимателем природно-ресурсного потенциала территории (использование одного или несколько природных ресурсов; удаление отходов в одну или несколько сред и др.), осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в регионе, при котором экологически значимая хозяйственная и иная деятельность проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов воздействий на окружающую природную среду), а эксплуатация (добыча, изъятие) одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией (разрешением).

Отдельные природные ресурсы - земля, недра, воды, леса, объекты животного мира, атмосфера, как правило, предоставляются в специальное природопользование для осуществления предпринимательской деятельности.

Как отмечалось ранее, особой разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление соответствующих сред для удаления жидких, газообразных и твердых отходов производства и потребления.

Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного отвода, выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.) и в случаях, предусмотренных законом, также и договора. (Более подробно предоставление природных ресурсов в специальное пользование рассмотрено в отдельной главе).