Тема 4: Зарубежный опыт организации государственного и муниципального управления

1. Принципы государственного устройства в странах развитой демократии.

2. США.

3. Швеция.

4. ФРГ.

5. Великобритания.

6. Франция.

1. В течение многих веков в каждой стране складывались свои особенности государственного устройства, специфические черты которого были обусловлены уникальными социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов. Сущностным признаком такой модели является взаимоотношение государства и местных органов власти, по характеру которого можно построить типологию действующих в мировой практике моделей государственного управления. В научной литературе выделяют, как правило, две таких модели: англосаксонскую и континентальную. Англосаксонская модель, сложившаяся в Великобритании, действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Отличительной чертой этой модели является отсутствие на местном уровне должностного лица, специализированного органа, представляющих на данной территории исполнительную власть центрального правительства. Муниципальные образования являются достаточно самостоятельными, с собственными, определенными законом полномочиями. Данная модель предусматривает подотчетность местных органов власти населению и даже предполагает избрание населением некоторых должностных лиц, осуществляющих функции органов исполнительной власти. Исполнительные функции могут выполнять постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти, которые могут быть либо отраслевыми — по конкретным направлениям муниципальной деятельности, либо функциональными — по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т. п.), либо территориальными — по вопросам комплексного развития определенных районов. Будучи вхожим в состав комитета, депутат активно участвует в работе отраслевых подразделений власти, тесно взаимодействует с представителями исполнительной власти различных уровней, что позволяет ему оказывать серьезное влияние на работу соответствующих подразделений. Таким образом, комитеты концентрируют у себя большую часть полномочий органов власти на местном уровне, выступая единым блоком с представителями выборных органов. Местная власть далеко не свободна в своих действиях, находясь под контролем региональной власти. Общий государственный контроль над деятельностью органов местной власти осуществляется главным образом через отраслевые ведомства, преимущественно в форме инспекторских проверок. Регионы могут регулировать финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивать их необходимой информацией, рекомендациями и т. п. В США губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

Отличительной особенностью континентальной модели, получившей наибольшее распространение во Франции, Италии и других странах, является сочетание «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Государственная власть в условиях этой модели во Франции персонифицирована в статусе Комиссара Республики, проводящего политику государства на уровне департаментов и осуществляющего наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Континентальной модели присуща также определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов в провинциях и коммунах. В Швеции представителем центра в округах страны (ленах) является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы.

В отличие от англосаксонской модели, в странах с континентальной моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

В качестве наиболее показательных примеров государственного устройства, иллюстрирующих особенности той или иной модели, можно выделить пять государств, где эти модели были воплощены в наибольшей степени. При всей условности данной типологии для отдельной страны она позволяет сконцентрировать внимание на ключевых параметрах системы государственного управления, являясь важным инструментом ее диагностики.

2. Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США — президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть, конгресс — законодательную, а Верховный суд — судебную. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы — легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.

Высший орган государственной власти, конгресс, состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей — это нижняя палата парламента, которая формируется на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на 2 года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Численность представителей штата в нижней палате зависит от численности его населения, составляющей в среднем 520 тыс. человек. Поэтому больше всего представителей в нижней палате имеют такие штаты, как Калифорния и Нью-Йорк (45 и 34 соответственно), а меньше всего — Аляска, Вермонт, Вайоминг — по одному. Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат — верхняя палата американского парламента — представляет прежде всего интересы штатов и избирается на 6 лет с обновлением 1/3 состава каждые 2 года. В верхней палате все штаты представлены равномерно — по два сенатора от штата, независимо от их численности. Обладая равными с палатой представителей правами, сенату предписано выполнение таких важных функций, как утверждение назначения высших руководителей, ратификация международных договоров. В случае процедуры импичмента именно сенат берет на себя функции судебного органа. Председательствует на заседаниях сената вице-президент США.

Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на 4 года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства. При отказе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голосов. Значительное число законопроектов президент США издает от своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом. Кабинет совета министров формируется самим президентом, хотя и «по совету и с согласия» сената. Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу.

Исполнительную власть в США составляют: исполнительные департаменты, независимые агентства и правительственные корпорации. Департаменты строго подчинены президенту страны и выполняют функции отраслевых министерств. Независимые агентства имеют большую степень автономии, осуществляя узкие специализированные функции. К примеру, статус агентств имеют такие организации, как НАСА, Федеральная резервная система, Комиссия по междуштатной торговле и др.

Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями. В федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды. Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов, если в них затронут «федеральный вопрос». Это могут быть вопросы по спорам между двумя и более штатами, по международным искам и т. п. Апелляционные суды, созданные в 1891 г., являются судами промежуточной юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и окружными судами. Окружные суды являются основным звеном федеральной судебной системы. Вся территория страны поделена на 95 округов с учетом границ между штатами. Окружные суды в первой инстанции рассматривают гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов. К перечню специализированных федеральных судов следует отнести претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др.

Структура органов местного самоуправления включает в себя различные уровни. По данным 1997 г., всего в США насчитывалось 84 995 органов местного управления, в том числе 3043 графства, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округа и 31 555 специальных округов.

Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Если графства главным образом функционируют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность расселения, то муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений, характерной чертой которых является высокая степень внутренней интеграции их хозяйственных функций. С точки зрения совокупных расходов ведущими среди органов местной власти являются муниципалитеты (33 % совокупных расходов) и школьные округа (30%). Остальные 37% соответственно распределены между таунами (тауншипами) — 3 %, графствами — 23 % и специальными округами —11%.

Графства существуют в 48 штатах (отсутствуют в штатах Коннектикут и Род-Айленд). При этом заслуживает внимания неравномерное их распределение по территориям и по численности. Так, если в штате Техас расположены 264 графства, то в штатах Делавер и Гавайи — всего по три. Роль графств стала стремительно расти в период с 1972 по 1977 г.: за это время федеральная помощь графствам возросла более чем в восемь раз (муниципалитетам — только в 2,5 раза).

Структура доходов графств на 1 /3 формируется из межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов, другую треть составляют налоги, главным образом налог на собственность, и оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований. Что касается расходной части бюджета графств, почти половину всех возможных расходов составляют отчисления на здравоохранение, социальное обеспечение и образование.

Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Соответствующий их статус определяется некоторой замкнутостью и автономностью экономической базы муниципалитета, представляющего города и крупные населенные пункты. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику. Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов, за исключением ряда графств, получивших право на самоуправление — гомруль: они призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов. Среди основных функций муниципалитетов следует выделить владение собственностью, участие в покупке и продаже крупных партий товаров, преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность, заем денежных средств и предоставление займов, заключение контрактов и пр. На территории США муниципалитеты распространены крайне неравномерно, и если в штате Иллинойс их количество превышает 1000, то в штате Гавайи имеется только один муниципалитет. Границы муниципалитета задаются хартией, издаваемой властями штата. Значительная доля в формировании доходной части муниципального бюджета приходится на доходы от коммунальных предприятий и продажи спиртных напитков, являющихся специфическим источником формирования местных бюджетов. Вместе с тем сохраняется финансирование как от правительств штатов, так и с помощью определенных категорий местного налога: на собственность, прибыль, выдачу лицензий и т. д. В структуре расходов бюджетные средства пропорционально распределены между функциями социальной сферы (коммунальные услуги, здравоохранение, социальная помощь и образование) и безопасности (полиции).

Таунами (тауншипами) называются административные единицы с небольшим количеством (до 25 тыс. человек) населения. Права на самоуправление таунов и тауншипов законодательно существенно ограничены. Тауншипыпредставлены только в 20 из 50 американских штатов.

Бюджет местных органов власти в США складывается из четырех основных источников: местных налогов (главным образом налогов на собственность), платежей за муниципальные услуги, межправительственных поступлений, а также муниципальных займов. По данным 1991 г., местными органами власти США в виде налогов было собрано 62,7 % от всех других источников. Из общей суммы $339 млрд от налогов поступило $214 млрд, главным из которых является налог на имущество, составивший $161 млрд. Таким образом, местные органы в США в пределах своих полномочий формируют больше половины доходной части своего бюджета, тогда как только одна треть располагаемых средств комплектуется за счет правительственных грантов или субвенций. Зависимый характер местных органов власти подтверждается еще и тем обстоятельством, что 92,3% средств в муниципальные образования в 1991 г. поступило из бюджетов штатов.

Низший уровень системы местного управления составляют школьные и специализированные округа. Они создаются в границах, не совпадающих с административными, и ориентированы на решение локальных вопросов, имеющих базовое значение для образованного округа. Управляется округ выборными советами из представителей общественности, которые осуществляют свои функции на общественных началах. Специализированные округа образованы вокруг профильной для каждой территории отрасли (дорожной, коммунальной, транспортной, инновационной), максимально концентрируя в своих границах производственную и вспомогательную базу для собственного развития. Образование школьных округов обязано стремлению федеральных властей увеличить бюджеты средних учебных заведений в стране. Значение, уделяемое государством вопросам развития школьного образования, базу которого обеспечивает самоуправляемый статус этих институтов, подтверждает тот факт, что на поддержку начального и среднего образования в США из федерального бюджета направлено 62,3% всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств. Однакочисло школьных округов в последние годы несколько сокращается, что объясняется интеграционными тенденциями в образовании. Зато заметно возрастает количество специализированных округов, учреждаемых вокруг отдельных отраслевых и наукоемких технологических центров (транспортных зон, технопарков, рекреационных территорий и т. д.).

3. Швеция является унитарным государством, состоящим из 23 округов (ленов). Центральную власть в ленах составляют губернаторы, представляющие в регионах исполнительную власть. По форме правления Швеция является конституционной монархией, однако функции короля чрезвычайно ограниченны и носят преимущественно церемониальный характер. Функции же исполнительной власти переданы правительству, формируемому шведским парламентом и ответственному перед ним. Правительство назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте. Возглавляет правительство премьер-министр, избираемый на сессии парламента. Премьер-министр сам определяет состав своего кабинета, а члены кабинета утверждаются парламентом. Шведский парламент — риксдаг — является однопалатным представительным органом, избираемым на основе пропорционального представительства. Риксдаг разрабатывает финансовую политику государства, рассматривает и принимает бюджет, решает вопросы, касающиеся заключения займов и распоряжения государственной собственностью, и пр. Любопытной особенностью шведской модели государственного устройства является право роспуска риксдага правительством. Однако это право оговорено рядом условий, касающихся сроков, процедуры и пр.

В ленах действуют органы местного самоуправления — ландстинги. Основы местного самоуправления в Швеции заложены еще принятым в 1862 г. ордонансом, в соответствии с которым были созданы 2500 округов — по числу церковных приходов. Существующая сегодня система местной власти регулируется Актом о местном самоуправлении, принятым в 1991 г. В настоящее время территория Швеции разделена на 288 коммун, каждая из которых имеет свой выборный орган власти. Источником местной власти как на коммунальном, так и на земельном уровнях являются советы, избираемые на пропорциональной основе (пропорционально числу полученных партией голосов). Одномандатных округов в Швеции не существует ни на одном из уровней. Каждая партия, прошедшая сквозь горнило выборной кампании и вошедшая в муниципальный (региональный) совет, получает государственную субсидию, дающую возможность местному совету, какой бы политической ориентации он ни был, проводить согласованную муниципальную политику в интересах всего населения, проживающего на территории. 11олномочия между уровнями государственной и муниципальной власти четко разделены и абсолютно не вызывают противоречий. К примеру, здравоохранение и высшее образование поддерживаются главным образом на региональном уровне, тогда как в сферу муниципальной политики попадают проблемы среднего образования, детских учреждений, социальной помощи, состояния дорог, улиц, общественного транспорта и т. д. Исполнение вверенных государством местному самоуправлению функций обеспечено строгими мерами налоговой и бюджетной политики. Расходы местных и региональных советов достигают 25 % от годового валового продукта страны. Из них 47 % уходит на заработную плату его функционерам.

Основным финансовым источником деятельности муниципалитетов и региональных органов управления является прямой местный подоходный налог с физических лиц, уровень которого местные власти устанавливают самостоятельно. Парламент определяет лишь нижнюю и верхнюю его границы. Всего шведский гражданин платит около 30 % подоходного налога, часть которого идет последовательно сначала в местный, затем в региональный бюджет, а если доход гражданина составляет свыше 200 тыс. крон, то и в федеральный. В структуре доходов местных органов подоходный налог составляет почти 60 %. Для сравнения: тарифы на энергоснабжение, водоснабжение, канализацию занимают только 15% доходной части муниципалитета. Сложенные вместе муниципальный и губернский налоги не должны превышать 35 % от всей налогооблагаемой базы. Выравнивание уровня жизни в коммунах осуществляется посредством целевых грантов государства, которыми местные органы власти могут пользоваться весьма широко. При этом режим выравнивания осуществляется шведскими властями на двух уровнях: по доходам и по расходам. И если в первом случае создаются условия для обеспечения максимально выровненной способности территорий формировать собственную материальную базу, то во втором объектом государственного регулирования становятся основополагающие расходные статьи, задающие основу социальному благосостоянию территории.

Коммунальные органы власти Швеции являются крупнейшими работодателями. Общее количество занятых на муниципальной и губернской службе составляет 1 млн человек. К ним относятся не только чиновники и управленцы, но и все те, кто занят в сфере социального обслуживания и обязан соблюдать по роду своей деятельности определенные правила, разработанные на территории. Общее число народных избранников, которым принадлежит в результате выборов высшая власть в коммунах, насчитывает 50 тыс. человек. Однако только 1-2 человека из исполнительных органов коммун получают за свою работу заработную плату. Вопросы взаимоотношений между предприятиями тех или иных отраслей и муниципалитетами (губернскими советами) разрешаются на базе договоров между отраслевыми профсоюзами и объединениями муниципальных и губернских служащих, основой которых являются индивидуальные контракты об условиях труда и взаимных обязательствах сторон.

4. Систему государственного и муниципального управления в ФРГ составляет взаимодействие между пятью административными уровнями: федерацией, землями, округами, районами (Landkreise) и общинами (Gemeide). Основной административно-территориальной единицей Германии является район (их общее количество — более 460), включающий в себя около 180 городов-районов (Kreisstadt). Районы являются низшим уровнем государственного управления, хотя и располагают при этом представительными органами власти. Разделение земель на правительственные округа — бецирки — призвано проводить на территории округа правительственные решения. Во главе округа стоит уполномоченный правительства земли, в чьи полномочия входит контроль над деятельностью органов коммунального управления.

В основу государственного устройства Германии положены два принципа: с одной стороны, обязанности земель поддерживать способность входящих в них территорий к самоуправлению и развитию, с другой — принципы выравнивания и консолидации местных территориальных образований.

Конституционными органами, выполняющими функции законодательного органа на уровне федерации, являются бундестаг (нижняя палата) и бундесрат (верхняя палата). К наиболее важным функциям нижней палаты германского парламента относятся законотворчество, избрание федерального канцлера и контроль за деятельностью правительства. Большинство законопроектов вносит федеральное правительство, меньшую часть — депутаты парламента и бундесрат. Бундесрат — верхняя палата парламента ФРГ, представляющая интересы 16 земель. В отличие от сенатской системы федеративных государств (США и Швейцария), он включает в себя не избранных народных депутатов, а членов земельных правительств или их представителей. В зависимости от численности населения землям предоставляется пропорциональное количество голосов. В бундесрате интересы земель ставятся выше интересов политических партий.

Исполнительную власть в Германии осуществляет федеральное правительство во главе с федеральным канцлером. Канцлер имеет право формировать правительство и председательствует на его заседаниях. Канцлер определяет основные направления деятельности правительства, будучи ответственным прежде всего перед парламентом, избравшим его на эту должность.

Судебная система ФРГ разделена на пять отраслей: обычные суды, суды по трудовым спорам, административные суды, суды по социальным вопросам и финансовые суды. Каждая из отраслей рассматривает дела, находящиеся в юрисдикции основных территориальных уровней, являющихся инстанциями судебно-правовой системы: участковый суд, земельный суд, верховный земельный суд и федеральный суд.

Несколько особо следует выделить находящийся вне судебной системы Германии Конституционный суд. Федеральный Конституционный суд в Карлсруэ осуществляет надзор за соблюдением Основного закона, разрешая возможные споры между федерацией и землями, а также отдельными федеральными органами. Конституционный суд проверяет федеральные и земельные законы на соответствие Основному закону и в случае несоответствия может воспрепятствовать их реализации.

Субъектами муниципального управления в Германии являются местные территориальные единицы. Под ними понимаются прежде всего общины (коммуны), в которые входят города и деревни, составляющие в совокупности всю территорию Германии. Средняя численность общин обычно составляет не более 30 тыс. жителей. Несколько общин, как правило, входят в состав районов с последующим разведением компетенции районов и входящих в их состав общин. Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления. Города-земли Бремен и Гамбург совмещают земельный и общинный уровни управления.

Германия не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень.

Подлинное значение общин, обусловливающее их государственную целесообразность, проявляется в необходимости максимально приближенного к гражданам государственного управления. Наделение собственной ответственностью исполнительных органов местной власти задает режим перераспределения полномочий между территориальными звеньями государственной власти. При этом само самоуправление находится под строгим контролем государства, поскольку именно такая форма организации жизни позволяет уравнять жизненный уровень граждан, проживающих на территории общин Германии. Федерация и земли, передавая на местный уровень некоторые задачи общегосударственного значения, учреждают особую сферу управления по поручению, содержание которой составляют полицейские функции и задачи по общему поддержанию общественного порядка. Более 70 % коммун в Германии входят в разного рода «содружества», что делает данную форму организации местной власти в этой стране в значительной мере защищенной.

Как и всякое муниципальное образование, общины имеют право на свое имущество и осуществление коммерческой деятельности, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют право общинам взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества. Из налоговых поступлений значительную часть общины получают от подоходного налога. Этот налог пропорционально разделен между районами, землями и общинами по заранее строго оговоренным квотам. Сумма, получаемая таким образом от вышестоящих уровней государственного управления, не является дотацией, а основана на конституционно признанных полномочиях местной территориальной единицы. В целом налоговую систему Германии в разрезе уровней государственной и муниципальной власти можно представить следующим образом (рис. 3).

Среди федеральных налогов наиболее распространенными являются налоги на нефтепродукты, табак, производство крепких алкогольных напитков, кофе, страховые сборы и пр. В перечень земельных налогов входят налоги на состояние, наследство, транспортные средства, покупку земельных участков, пиво и пр. Основу местных налогов составляют промысловый, поземельный и группа местных налогов.

Рис. 3. Налоговая система Германии

В Германии 42,5 % поступлений от подоходного налога с физических лиц направляются в федеральный бюджет, 42,5% — в бюджет соответствующей земли, 15 % — в местный бюджет. Налог на прибыль корпораций делится в пропорции 50 на 50 % между федеральным и земельным бюджетами.

Основным звеном режима регионального управления ФРГ является стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. Особенно актуальной эта задача выглядит в свете объединения восточных й западных земель. Система финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями предполагает выделение вертикального и горизонтального подходов к данной операции. Вертикальное выравнивание, составляя исходный этап этого процесса, осуществляется федеральными органами власти через предоставление дополнительных субсидий и целевых трансфертов, а также распределение налогов в соответствии с федеральным законодательством. Горизонтальное выравнивание проводится правительствами земель с целью равномерного и пропорционального развития входящих в их состав общин за счет перераспределения частей подоходного, корпорационного налогов и налога на добавленную стоимость.

Статус города способны получить те общины, число жителей которых превышает 2000 человек. При минимальном количестве городского населения 200 человек в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территориями. Как правило, муниципальные советы, полномочные решать широкий круг вопросов, отнесенных к их компетенции, осуществляют свою деятельность на общественных началах. Во главе общин стоят ландраты или бургомистры, непосредственно избираемые населением этих общин. Если количество жителей общины — более 2000 человек, то глава исполнительной власти является штатным чиновником, если менее — чиновником на общественных началах.

Советы являются непременной частью системы территориального управления. От роли, которую выполняет совет, зависит выбор типа административного управления на территории. В Германии исторически сложились следующие типы местного самоуправления.

1. Южногерманский совет, предполагающий равноуровневое взаимодействие общинного совета и главы исполнительной власти — бургомистра.

2. «Неправильный магистрат», предполагающий наличие в системе муниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа — магистрата.

3. Бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полномочиями.

4. Северогерманский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.

Новшеством 1999 г. для западногерманской системы стали выборы бургомистра в Северном Рейне—Вестфалии, когда высшему должностному лицу местной власти были переданы одновременно функции как главы исполнительной власти, так и руководителя общинного совета.

5. Являясь центром Содружества политического и экономического объединения стран, входивших ранее в Британскую империю, Великобритания имеет форму унитарного государства, состоящего из исторически сложившихся территорий Соединенного Королевства — Англии, Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. Административно- территориальное деление каждой из входящих в Соединенное Королевство стран существенно различается. Если в Англии и Уэльсе основными единицами административно-территориального деления являются графства, делящиеся, в свою очередь, на округа, то в Северной Ирландии — округа, а в Шотландии — области. Население графства составляет около 1 млн человек. В Англии насчитывается 47 графств, 7 муниципальных графств, 26 округов, 9 районов и 3 островных территории. В Уэльсе — 8 графств. В Северной Ирландии насчитывается 26 округов, а в Шотландии — 9 областей и 3 островных территории.

Правовую основу Великобритании составляют нормы статутного нрава, конституционные обычаи и нормы общего права, по сути заменяющие Основной закон этой страны.

По форме государственного правления Великобритания является конституционной монархией. Главой государства, наделенным достаточно широкими полномочиями, является королева. Британская королева имеет право назначать премьер-министра и членов правительства, а также ряд других должностных лиц: судей, офицеров армии, дипломатов, церковных служащих и пр. Она открывает сессии парламента, выступает с парламентской речью, в которой провозглашаются основные направления внутренней и внешней политики государства. Королева также является главнокомандующим вооруженными силами и даже имеет право объявить войну. И все же реально принадлежащие ей полномочия осуществляются членами правительства, которые подписывают акты, издаваемые королевой, и несут за них ответственность.

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту. Парламент подразделяется на верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата общин) палаты. Верхняя палата не избирается и включает в себя лиц, наделенных соответствующими правами либо по праву их наследования, либо по представлению королевы. Нижняя палата парламента избирается в ходе парламентских выборов на основе мажоритарной системы голосования относительного большинства. К полномочиям британского парламента относится принятие законов и контроль за их выполнением.

Формируемое по итогам парламентских выборов правительство возглавляется премьер-министром — лидером победившей на выборах политической партии. В состав правительства входит кабинет министров, составляющий около четверти членов исполнительного органа власти, который, по сути, и разрабатывает основные направления политики государства. Правительство отчитывается о своей деятельности перед нижней палатой, а в случае вынесения последней вотума недоверия должно подать в отставку.

Судебную власть в Англии и Уэльсе представляет Верховный суд, возглавляемый лордом-канцлером, членом палаты лордов. Палата лордов является высшей судебной инстанцией в Соединенном Королевстве, принимающей к рассмотрению апелляции на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также только по гражданским делам — Шотландии. Верховный суд включает в себя три самостоятельных судебных учреждения — Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.

К низшим судам в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды. В судах графств рассматривается в первой инстанции до 90 % гражданских дел. Границы района, на территории которого действует суд графства, определяются лордом-канцлером. Магистратские суды, рассматривающие в первой инстанции до 98 % уголовных дел, имеют право вынесения наказаний в виде лишения свободы не более чем на шесть месяцев, передавая дела в случае необходимости более сурового наказания в Суд короны. Магистраты, иногда называемые мировыми судами, обычно возглавляются непрофессиональными юристами, которые могут и не иметь юридического образования. Все дела в магистратах рассматриваются в коллегиях по 2-3 человека.

Местное управление в Англии и Уэльсе является результатом не децентрализации, а демократизации. Первыми органами местной власти были объединения помощи бедным, появившиеся в XIX в. и трансформированные позднее в городские и сельские окружные советы. Установившаяся тенденция формирования местных советов в британских городах способствовала объективному общественному интересу и воплощению его в режим поддержания общественной стабильности и согласия.

Институциональную структуру муниципальной власти в Великобритании составляют три звена: графства, районы (borough) и приходы для сельской местности. Каждое из этих территориальных образований располагает собственными представительными органами власти, осуществляющими свою деятельность в режиме самоуправления. Внутри графств выделяются также города (city), располагающие собственными органами управления. Статус городов придается по представлению окружного совета только тем округам, которые получают его по королевской хартии. Каждый орган местного управления наделен правом юридического лица и исполняет функции муниципальной корпорации. Взаимоотношение между этими уровнями рассматривается здесь скорее как партнерское, чем иерархическое.

В Англии во времена англосаксов каждому графству принадлежал «бург» (borough), по которому оно получало свое имя. Вебер ссылается на тот факт, что еще в 1313 г. английские города не могли получить привилегий, так как они еще не были «юридическими лицами», и только при Эдуарде I города начинают выступать в качестве корпораций. Разрешение на жительство близ рынка рассматривалось в качестве исключительной привилегии, предоставляемой сеньорами своим подданным. Городской суд также контролировался сеньорами. Первичной формой городского союза в Англии выступала торговая гильдия, обладавшая монополией розничной торговли на территории города. Другими формами объединения горожан на территории городов были религиозные объединения, профессиональные союзы, ремесленные цехи.

Местному самоуправлению на Британских островах всегда уделялось большое внимание. К примеру, в середине 1980-х гг. почти 30% всех государственных расходов (1/8 ВНП этой страны) проходило через локальные органы власти. Каждый десятый житель страны является служащим местной администрации. Активными субъектами экономической политики страны становятся общественные организации. Население заинтересовано в объединении, которое обеспечивает возможность решать текущие проблемы их жизнедеятельности. К примеру, при численности населения лондонского района Кэмден 180 тыс. человек количество добровольческих и общественных организаций составляет сегодня 2500 единиц. Общее количество членов таких организаций колеблется от 4 до 20 человек. Среди основных видов деятельности этих организаций следует выделить формирование соседских объединений, жилищных ассоциаций, консультационных агентств, адвокатур для меньшинств, поддержку территорий, детей, семей, престарелых, инвалидов и пр. Финансирование этих организаций идет из различных источников — от получения правительственных и неправительственных грантов, муниципальных субсидий до работ по контракту, а также частных пожертвований. Местные власти вынуждены считаться с мнением общественных организаций и вести с ними терпеливый, ни на минуту не прекращающийся диалог.

Особенностью экономического статуса муниципалитетов в Великобритании является тот факт, что доля расходов, поступающих в виде платы за сдаваемую в аренду собственность местных органов власти, платные услуги, оказываемые предприятиями муниципального сектора экономики, а также процентные доходы в сумме приносят почти столько же поступлений в местный бюджет, сколько и налоги, — около 30%.

6. Франция — республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты — на коммуны, представляющие органы местного самоуправления.

Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и сената. Национальное собрание избирается сроком на 5 лет на основе пропорциональной избирательной системы. В сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Палаты французского парламента не являются равноправными: главенствующая роль в осуществлении парламентских функций отводится нижней палате — Национальному собранию. Роль парламента во Франции, очерченная Конституций 1958 г., ограничена конкретным кругом вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую резолюцию порицания.

Полномочия французского президента по сравнению с парламентскими являются более широкими. Прежде всего, при соблюдении определенных условий президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Президент Франции председательствует на заседаниях правительства, премьер-министра, другие члены правительства назначаются по его предложению, он является главнокомандующим вооруженными силами, подписывает декреты и постановления.

Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер- министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнение законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство с разрешения парламента вольно принимать ордонансы — акты, имеющие статус закона.

Судебную систему Французской Республики составляют Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции.

Кассационный суд, возглавляющий систему общих судов, включает в себя шесть палат — пять по гражданским делам, одну по уголовным. Постановления Кассационного суда выносятся либо по палатам, либо представителями палат, либо на специально созванных пленумах. Компетенцию Кассационного суда составляет рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоящих судов. Вынося заключение по постановлению нижестоящего суда, Кассационный суд направляет дело на новое рассмотрение в другой суд того же уровня со своими рекомендациями.

Юрисдикция каждого из 30 апелляционных судов, расположенных в континентальной части Франции, распространяется одновременно на несколько департаментов. Еще пять апелляционных судов расположены на заморских территориях республики. Решения апелляционных судов выносятся, как правило, по палатам, оставляя приговор нижестоящего суда в законной силе либо отменяя его и направляя дело на дополнительное расследование.

Суды первой инстанции разделены на трибуналы большого процесса и трибуналы малого процесса, различающиеся по масштабу рассматриваемых дел. Термин «трибунал» в названиях французских судов указывает не на их чрезвычайный характер, а, напротив, на ограниченный по сравнению с другими судами объем их компетенции. В компетенцию трибуналов большого процесса, которых насчитывается около 190, входит рассмотрение гражданских дел имущественного порядка с суммой иска выше установленного законом значения, а также споры о недвижимости, усыновлении, гражданстве и пр. Трибуналы малого процесса (их около 500) разбирают имущественные дела, некоторые категории уголовных дел и др. Наиболее крупные уголовные дела рассматриваются судами ассизов (присяжных), формирующимися по мере накопления дел и обладающими высоким авторитетом: вердикты таких судов не подлежат пересмотру в порядке апелляции и являются окончательными. Кроме того, французская судебная система располагает специализированными трибуналами, являющимися учреждениями первой инстанции и рассматривающими различные виды правонарушений. К числу таких учреждений относятся исполнительный трибунал, торговый, полицейский, советы прюдомов и пр. Характерной особенностью французской правовой системы является роль судьи по исполнению наказаний, имеющего возможность активно вмешиваться в процесс отбывания наказания осужденными. Обязанности такого судьи может исполнять один из судей трибунала большого процесса, принимавший участие в осуждении правонарушителя.

Важнейшим институтом французской судебной системы является административный суд. В его компетенцию входит разбор жалоб населения на действия административных органов и оценка деятельности этих органов с точки зрения законности и целесообразности. Структура административного суда имеет три уровня: государственный совет, апелляционные административные суды и низшие административные трибуналы. Судьями административных судов выступают сами государственные служащие, назначаемые указами президента страны, которые, в отличие от судей общей юрисдикции, могут быть освобождены от своих должностей. Решения административных судов имеют рекомендательный характер, хотя, как правило, становятся обязательными для исполнения. Всего во Франции насчитывается 34 административных суда, из них 26 находятся на территории метрополии (по одному на регион).

В соответствии со ст. 72 Конституции Франции основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся департаменты, коммуны и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его зависимость от центральной власти. В той же ст. 72 Конституции утверждается, что «любая другая территориальная общность создается Законом». С принятием Закона о децентрализации от 2 марта 1982 г. статус территориальной общности был закреплен за регионами. Всего во Франции насчитывается 26 регионов (в том числе четыре заморские территории), 100 департаментов и 36 763 коммуны.

Государственная власть в регионах представлена департаментами, которые являются проводником правительственной политики. Функция созданных в 1791 г. департаментов заключена в проведении государственной политики в сфере местного управления. Статус местной общности департамент получает в 1871 г. Функции исполнительного органа здесь выполняет не назначаемый правительством префект, как это было до 1982 г., а избираемый Генеральным советом департамента председатель этого совета. Роль префекта заключается в обеспечении контроля над выполнением правительственных программ, координации деятельности правительственных ведомств в департаменте, исполнении государственного законодательства и информировании центрального аппарата о состоянии дел на территории. Основными задачами департамента являются пространственное планирование и социальная поддержка. Посредством высокого экономического потенциала департамента поддерживается уровень централизации в системе государственного управления территориями. При малых размерах и высокой дробности коммун (а их во Франции — 36 763, в ФРГ, к примеру, до объединения их было всего 8500) четверть всех капитальных расходов департаментов идет на дотации коммунам.

Генеральный совет как высший орган управления департамента избирается на 6 лет и обновляется наполовину каждые 3 года. Представленный в Генеральном совете департамента префект имеет право оспаривать решения Генерального совета в административном трибунале. Основу полномочий департамента во Франции составляет в основном содействие местным органам власти в сфере торговли и промышленности, культуры, дорожной сети и социальной помощи. Основными статьями доходов департамента являются прямые и косвенные налоги, выплаты по целевым государственным программам, земельная рента и т. д.

В соответствии с п. 1 ст. 59 Конституции Франции статус местных коллективов получили и регионы. Регион — территориальный коллектив, главой администрации которого является комиссар республики, выступающий одновременно и главой департамента, на территории которого находится местная столица. Главная задача комиссара заключается в координации деятельности префектур по осуществлению региональных программ. К компетенции региона относится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности».

Основу деятельности регионов составляет план, призванный поддерживать инфраструктуру регионального хозяйства на основе обеспечения условий для здоровой конкуренции и участия в проектах оказания помощи предприятиям.

Регион управляется региональным советом, избираемым на 6 лет. Региональный совет избирается всеобщим тайным голосованием. Он располагает собственным бюджетом и имеет статус самостоятельного субъекта. К основным полномочиям регионального совета относятся:

установление законодательной зависимости между планом государственных инвестиций и региональными планами;

реализация государственных программ по таким отраслям, как образование, наука, транспорт, культура и т. д.;

благоустройство территорий.

Сложившаяся во Франции система местного управления, действующая сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе создания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представительские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще — вместо него применяются названия «муниципальная власть» (pouvoirmunicipal) и «децентрализация». Децентрализация — это способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации государство обеспечивает условия целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Режим децентрализации был введен во Франции законами 1972 г. Децентрализация предоставляет городам права, соразмерные с правами регионов, учитывая уровень затрат на поддержание целостности и воспроизводства городского хозяйственного комплекса. Механизм децентрализации обусловлен наличием прозрачных границ в предметах ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает в себя следующие пункты:

составление перечня государственных полномочий для каждого муниципального образования;

определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств;

оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам делегирования;

определение качества и эффективности механизма передачи полномочий.

Наряду с децентрализацией во Франции была реализована также стратегия деконцентрации, представляющая собой делегирование территориям функций, статус которых определен рамками государственных полномочий. Реальный смысл стратегия деконцентрации в управлении получила в ходе реформ государственного управления 1982 г., когда значительная часть функций была передана от центрального правительства на уровень департаментов как регионально локализованных органов государственной власти. Таким образом, деконцентрация выступила одной из форм децентрализации, призванной осуществить перевод на периферийные участки государственного управления части специально оговоренных функций.

Основными территориальными звеньями муниципального управления во Франции являются коммуны (синдикаты коммун), дистрикты, кантоны, округа, регионы.

Первичной основой системы местного самоуправления Франции является коммуна. Коммуны возникли задолго до Великой Французской революции, сформировавшись вокруг церковных приходов. Во главе коммуны стоит муниципальный совет, компетенцию которого составляет утверждение бюджета коммуны, принятие основных решений, комплектование штатов и т. д. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать деятельность последнего. Мэр не только считается представителем местного управления, но и имеет статус государственного чиновника. В его обязанности входит информирование префекта о решениях коммунальной администрации. В рамках принятого ранее Закона о децентрализации коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм, образование и культура, экономическое развитие. К ведению общин относятся: водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а также часть учебных заведений. Коммуны получили право на правотворчество и создание собственной финансовой базы, формируемой, главным образом за счет землеотвода территории и выдачи разрешений на застройку. Помимо данных вопросов, коммуне приходится решать множество проблем, наиболее важными из которых являются управление жилищным фондом, экология, пожарная безопасность, транспорт, спорт, туризм и т. д. Урбанизм предполагает разработку планов застройки и сноса зданий, поддержки коммунальных сетей (канализации, водопровода), уборку мусора, благоустройство территории, постройку, содержание и функционирование начальных школ.

Процент участия избирателей в выборах в органы коммунальной власти является на сегодня самым высоким. Наивысшую активность коммуны проявляют в туристической, культурной и спортивной областях. Механизм реализации широких полномочий этого уровня власти регулирует закон 1901 г., в соответствии с которым каждому гражданину предписывается возможность создания бесприбыльных ассоциаций и участия в них. Финансируемые вкладами их участников и дотациями местных органов власти ассоциации заостряют внимание общественности на различных текущих проблемах и провоцируют власти на их решение, а также активизируют деятельность в этом направлении политических сил.

Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функционировать в режиме хозяйственного расчета. И если раньше дополнительные средства на финансирование коммунальных расходов изыскивались в дополнительных налогах, то сегодня коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала.

К ним следует отнести участие в займах, а также в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т. д.

Поскольку не меньше 69 % коммун населяет менее 700 жителей, коммуны охотно вступают в публично-правовые межкоммунальные объединения, наиболее характерными из которых являются синдикаты, дистрикты и округа. Участие коммун в таких объединениях позволяет им при сохранении своей самобытности форсировать значительные капиталовложения в таких затратных областях, как сбор и переработка отходов, газификация, строительство водоочистных сооружений, оборудование спортивных и культурных сооружений и пр. Образование округов (дистриктов) является выражением более высокой степени интеграции коммун, когда совет округа может иметь принудительную власть над коммунами. Зачастую с инициативой о создании дистриктов выходит правительство. Таким образом, центральная власть осуществляет политику по выравниванию уровня социально-экономического развития между территориальными поселениями.

Структура бюджета коммуны предполагает выделение обязательных и дополнительных статей расходов. Обязательными являются расходы, ориентированные на поддержание ее жизнедеятельности: техническое обслуживание, содержание и ремонт жилого сектора, выплата долгов. Дополнительные расходы включают в себя расходы на капитальные вложения и развитие основных фондов коммуны. При формировании бюджета коммуна должна придерживаться двух ограничений, таких как привязка к территории и защита интересов членов общины.

Поступления в бюджет коммуны предполагают наличие двух источников: внутреннего и внешнего. К внутренним поступлениям относятся местные налоги, на долю которых приходится 40 % всех средств, идущих в муниципальную казну. Местные налоги можно разделить на четыре группы: налог на землю, налог на те земельные участки, где есть постройки, налог на жилье и налог на профессии. Последний выплачивается исходя из общей суммы заработной платы работников и стоимости основных фондов предприятия, находящегося на территории коммуны. Наибольший доход в местную казну приносит профессиональный налог; жилищный налог и налог с застроенных земельных участков приносят почти вдвое меньше доходов. Земельный налог, режим использования которого предусматривает освобождение от его выплаты некоторых категорий сельхозпредпринимателей, приносит минимальный бюджетный доход. Муниципальный совет, устанавливая индекс на каждую группу налога, формирует бюджет на 2/3 от суммы внутренних поступлений в бюджет. Оставшаяся сумма аккумулируется за счетвзимания платы за услуги муниципальных служб: школ, детских садов, музеев, спортивных сооружений, а также аренды.

По сравнению с большинством развитых европейских государств, во Франции в расходах местных бюджетов значительно более высоким (больше трети) является уровень затрат на администрацию, полицию, судопроизводство, пожарную охрану. Второе место принадлежит расходам на дорожное строительство и транспортное хозяйство (12%). Далее следует здравоохранение, а также расходы на содержание муниципальных и государственных предприятий — от 11 до 6.

Что касается внешних поступлений, они идут главным образом в виде дотаций и государственных субсидий, доля которых во Франции особенно велика.