Розвиток принципу невтручання у внутрішні справи держав

Історія становлення принци­пу невтручання є досить тривалою і неоднозначною. Вона характеризується зростанням зацікавленості в ньому та цілковитим ігноруван­ням, досягненням певних результатів і повною втратою набутого. Саме на прикладі принципу невтручання можна побачити певну різницю між просто нормою міжна­родного права і принципом.

Як норма міжнародного права невтручання відоме бу­ло понад тисячоліття тому. В Київській Русі князі часто давалися до укладання угод про невтручання (див. також рішення Любецького з'їзду 1097 р.). За Ніштадтським мирним договором (1721) Росія зобов'язувалась не втру­чатися у внутрішні справи Швеції, а за Кючук-Кайнаджирським (1774) Росія і Туреччина — у внутрішні справи Кримського ханства. Таких договорів, всупереч думці де­яких учених (І. І. Лукашук, М. О. Ушаков та ін.), можна вказати достатню кількість. Слабкість їх полягала не в тому, що їх було мало, а в тому, що вони діяли нетрива­лий час.

Важливу роль в розвитку принципу невтручання зіграла Велика французька революція. У проекті Декларації міжнародного права абата Грегуара, Декреті Національного Конвенту від 13 квітня 1793 р. проголошувалася готовність Франції утримуватися від використання озброєної сили в міжнародних відносинах. В той же час загарбницька війна Наполеона спричинила кардинальну зміну доктрини. Багато авторів, зокрема, німецькі філософи Р. Роттек, А. Гефтер, Г. Витон вважали правомірним придушення революційних рухів в сусідній державі, унаслідок чого в період з 1815 по 1823 р. активно використовувалася концепція "охоронних/легітимистичних" інтервенцій [ 14, с.115-116].

До охоронних втручань відносили озброєне вторгнення Австрії до Італії в 1921 р. і інтервенцію Франції до Іспанії в 1923 р.

Потрібно відзначити, що аж до 20-х рр. XX в. підхід до принципу невтручання був вельми неоднозначним. Так, наприклад, німецький філософ Ф.-Р. Шатобріан вважав, що загальних принципів невтручання взагалі не існує. Його співвітчизник К. Камптц вважав правомірним втручання в будь-яку область державного життя [15, с.5]. В той же час російський юрист Л. Камаровський і ряд інших авторів визнавали незалежність держав апріорною і виступали за існування концепції невтручання як правового принципу. При цьому виділялися підстави для правомірного втручання, перелік яких був достатньо широкий. Так, наприклад, правомірними визнавалися втручання за наявності спеціального договору між державами, що дає одному з них особливі права на "Конституцію" (державний пристрій) другого, для вживання єгігієнічних заходів проти епідемій, для захисту одновірців.Таким чином, в XIX в. найбільша увага приділялася не проголошенню принципу невтручання як такого, а обгрунтуванню правомірних підстав інтервенції. [ 14, с.74-75].

Заслуговують уваги доктринальні підходи до співвідношення права на втручання і jus ad bellum (права на війну). Російський юрист Ф. Мартенс визначає jus ad bellum як "сукупність юридичних норм, що визначають застосування сили у відкритій боротьбі між державами" [37, с.477].

Державам дозволялося удаватися до війни після виснаження мирних засобів залагоджування конфлікту. Війна була додатковим засобом вирішення міжнародних суперечок. З огляду на те, що до ХХ в. втручання переважно розглядалося як озброєна інтервенція, чіткої відмінності між правом на втручання і jus ad bellum не проводилося. Держави знаходили право на війну у разі порушення їх прав. Якщо ж зачіпалися лише інтереси держав або могли виникнути шкідливі наслідки в майбутньому, вони могли удатися до інтервенції [27, с.13]. Таким чином, доктрина XVII—XIX ст. пропонувала широкий вибір підстав для втручання. На практиці рішення залежало від розсуду держави. Право на втручання було по суті ідентичне jus ad bellum. Війна розглядалася як найвищий прояв незалежності держави, затвердження його суверенітету.

Наступним етапом розвитку принципу невтручання стало звернення президента США Дж. Монро до Конгресу 2 грудня 1823 р., відоме як доктрина Монро. Звернення містило заклик до європейських держав не втручатися в справи американських країн в обмін на аналогічне зобов'язання Сполучених Штатів [16, с. 309].

Не дивлячись на політичний характер даної заяви, США резервували ці території з метою створення американської системи, принцип невтручання вперше був проголошений не на двосторонній основі, а відносно цілого континенту. Подальшому розвитку принципу невтручання у внутрішні справи держав сприяла доктрина Кальво-драго, яка забороняла озброєне втручання в справи держав для стягнення міжнародних боргів. Положення цієї доктрини були закріплені в Гаагській конвенції про обмеження використання сили при стягненні по договірних зобов'язаннях 1907р. [54, с.232].

Важливий внесок у формування принципу невтручання вніс російський Декрет № 1 "Про світ" від 8 листопада 1917 р., що проголосив неправомірними анексії і контрибуції. Такий крок був особливо важливим з огляду на те, що в першій чверті ХХ в. право на війну широко використовувалося в міжнародних відносинах. Статут Ліги Націй лише дещо обмежив jus ad bellum, передбачивши при цьому можливість його використання. Згідно пункту 8 статей 15 Статуту Раді Ліги Націй заборонялося втручатися в справи, що входять виключно у внутрішню компетенцію держав [18, с.11].

Проте чіткі зобов'язання невтручання закріплені не були. Пакт Келлога - Бріана, ув'язнений 27 серпня 1928 р., є першим багатобічним актом, який беззастережно засудив звернення до війни як засобу вирішення міжнародних суперечок. В той же час цей акт не містив санкцій за порушення заборони. Регламентація принципів невтручання у внутрішні справи держав, незастосування сили або загрози силою відбувалася і на регіональному рівні. На Американському континенті в 1933 р. була поміщена Латиноамериканська конвенція має рацію і обов'язків держав, в 1938 р. — Декларація Американських принципів [19, с.311].

У сучасній доктрині велика увага приділяється трактуванні концепції державного суверенітету. Після Другої світової війни з'явилися ідеї про те, що суверенітет заважає розвитку міжнародних відносин і повинен мати відносний характер. Даний підхід знайшов своє відображення в теорії юридичної монізму американського юриста Х. Кельзена, теорії міжнародної правосуб'єктності індивідів французів Д. Браєрлі і Ш. де Вишера, теорії міжнародного уряду, або "Всесвітньої федерації" Ж. Лармеру17. На нашу думку, дані підходи ґрунтуються на підміні понять. Необхідно чітко розмежовувати концепцію державного суверенітету та внутрішньої компетенції держави. Обмежується лише внутрішня компетенція, тобто можливість країни діяти в тій чи іншій сфері. Сам суверенітет при цьому не страждає. Справедливо твердження, що він виступає скоріше як якась юридична ідея, символ, те саме державному прапору та гербу.

Що стосується співвідношення державного суверенітету і принципу невтручання у внутрішні справи країни (співвідношення волі держави з міжнародним правом), то, на наш погляд, між цими інститутами не існує будь-якого протиріччя. Слід зазначити, що в 1950-1970-і рр. проблема співвідношення державного суверенітету та міжнародного права викликала запеклі суперечки між представниками західної та радянської науки. Автори соціалістичних країн стверджували, що примат міжнародного права призведе до перетворення міжнародних організацій в наддержавні монополії і державний суверенітет буде утерян18. Дійсно, чинні міжнародні договори і принципи міжнародного права обмежують поведінку держав в окремих сферах. Країни зобов'язані забезпечити відповідність національного законодавства їх міжнародним зобов'язанням. Цей принцип закріплений, наприклад, статті в 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів та пункті 3 Віденського документа НБСЄ від 15 січня 1989 Держави не можуть посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ними договора19. Норми міжнародного права є проявом волі держав, результатом реалізації їхніх суверенних прав. У той же час діяльність держав на міжнародній арені накладає обмеження на свободу дій країни в тій чи іншій сфері (внутрішню компетенцію), не зачіпаючи при цьому державний суверенітет.

Визначення поняття "внутрішня компетенція" є одним з найактуальніших питань сучасного міжнародного права. Пункт 7 статті 2 Статуту ООН забороняє втручання у справи, які входять до внутрішньої компетенції будь-якої країни. Внутрішня компетенція є відображенням державного суверенітету. Сильні у військовому чи політичному плані держави втручаються де-факто у справи більш слабких країн. У той же час слід погодитися з точкою зору професора С. В. Черниченко, який зазначає, що внутрішня компетенція характеризує область, "втручання в яку не неможливо практично, а не повинне мати місце." 20 Держави взаємно визнають незалежність один одного і погоджуються з існуванням у кожного з них сфер, втручання в які заборонено [21].

У доктрині міжнародного права загальновизнаного визначення внутрішньої компетенції не існує. Під внутрішньою компетенцією держави зазвичай розуміють будь-які питання його суверенної діяльності у внутрішньо-і зовнішньополітичній сферах. Ідея існування області, втручання в яку забороняється, з'явилася досить давно. Договір про арбітраж між Францією і Великобританією від 14 жовтня 1903 містив положення про те, що справи, які зачіпають життєві інтереси, незалежність і гідність договірних сторін, не підлягають третейського разбірательству21. Подібні застереження регулювали конкретні права та обов'язки сторін, а не розглядалися як питання компетенції. У Статуті Ліги Націй 1919 вперше використовувався термін "внутрішня компетенція", що характеризує поява нового підходу до принципу невтручання.

У 50-60-х рр. ХХ ст. велика увага приділялася порівняльному дослідженню пункту 8 статті 15 Статуту Ліги Націй та пункту 7 статті 2 Статуту ООН. Відповідно до Статуту забороняється втручання у справи, "виключно входять до внутрішньої компетенції держав". Статут ООН не дає Організації права на втручання "в справах, по суті входять у внутрішню компетенцію будь-якої держави". Трактування принципу невтручання, закріплена у Статуті ООН, безсумнівно більш широка за своїм змістом, що спрямоване на захист незалежності та суверенітету всіх країн. Деякі автори, наприклад професор Черниченко, вважають, що Статут ООН закріплює абсолютно новий підхід до концепції внутрішньої компетенції. Трактування пункту 7 статті 2 Статуту ООН набуває політичного характеру, що дозволило вільніше трактувати кордону принципу невтручання. Необхідно також відзначити, що термін "виняткова внутрішня компетенція" практично не використовувався в міжнародних угодах, прийнятих після 1945 року. Єдиним винятком є ​​Підсумковий документ Московської наради представників держав - членів НБСЄ 1991 У той же час термін "виняткова внутрішня компетенція" був популярний в радянській доктрині. Малося на увазі, що існує коло справ, абсолютно недоступних міжнародному праву, які не можуть бути виключені з компетенції держави навіть за його згоди. Так, професор М. А. Ушаков включає у сферу виключної внутрішньої компетенції "суспільно-політичний устрій держави (суспільний, державний лад і правопорядок)." 22 Потрібно відзначити, що зараз ця позиція не користується підтримкою [21].

Принцип невтручання закріплюється як в універсальних документах, так і в актах регіональних міжнародних організацій. Згідно з пунктом 7 статті 2 Статуту ООН охороняються справи, по суті входять у внутрішню компетенцію будь-якої держави. Заключний акт НБСЄ від 1 серпня 1975 закликає до невтручання у внутрішні справи і накладає обов'язок не втручатися у внутрішні чи зовнішні справи, що входять до внутрішньої компетенції держав-участніков23. Стаття 2 Пакту Ліги арабських держав забороняє порушувати "режим внутрішніх умов в кожній державі." 24 Потрібно відзначити, що Пакт Ліги арабських держав представляє одиничний приклад використання терміну "режим внутрішніх умов". Переважно використовують поняття "внутрішня компетенція", "справи, що входять до внутрішньої компетенції", "внутрішні і зовнішні справи". У доктрині досліджується проблема внутрішньої компетенції, в той час як в документах забороняється втручання у справи, які входять до внутрішньої компетенції. Необхідно з'ясувати, чи існують передумови використання того чи іншого терміна [23].

Під внутрішньою компетенцією держави розуміють сферу, в якій країна може діяти на свій розсуд. Справи, що входять до внутрішньої компетенції, є змістом цієї сфери. Розрізняються внутрішні і зовнішні справи держави і міжнародні відносини. До внутрішніх справах зазвичай відносять питання, пов'язані з політичним, економічним, культурним устроєм країни, її внутрішньої політікой25. У 60-70-х рр. ХХ ст. дослідники соціалістичних країн, наприклад Я. Томко, Н. А. Ушаков, виділяли додаткову категорію - виняткові внутрішні справи - як питання, що відносяться до виключної внутрішньої компетенції. Зовнішні справи стосуються діяльності держави на міжнародній арені. Так, країна зберігає юрисдикцію щодо свого дипломатичного і консульського персоналу, збройних сил, розташованих на території іншої держави. Кораблі будь-яких держав користуються правом мирного проходу через територіальні води.

У період класичного міжнародного права ідеї невтручання поширювалися лише на область внутрішніх справ. У сучасному міжнародному праві (в міжнародних документах, наприклад у статті 2 Хартії Організації африканської єдності, і в доктрині - професор Н. А. Ушаков) іноді відзначають особливе значення внутрішніх справ, не заперечуючи при цьому необхідність охорони зовнішніх інтересів. Російський юрист Т. І. Тункин вважає, що внутрішні справи виступають як синонім справ, які входять до внутрішньої компетенції, і, відповідно, не є територіальним понятіем27. Багато авторів найчастіше використовують в роботах термін "внутрішні справи" як збірне поняття, яке включає і внутрішні і зовнішні справи. Іноді це пов'язано з концептуальними міркуваннями, проте переважно термін використовується для зручності викладу. Виходячи з цього, термін "внутрішні справи" може виступати як синонім поняття справ, які входять до внутрішньої компетенції, внутрішніх і зовнішніх справ і не нести будь-яких відмітних ознак. У той же час виділення категорій внутрішніх і зовнішніх справ видається цілком виправданим, тому що існує певна різниця у повноваженнях держави в цих областях. Принцип невтручання, відповідно, поширюється як на внутрішні, так і на зовнішні справи.

Гельсінський заключний акт НБСЄ 1975 р забороняє втручання у внутрішні і зовнішні справи, що входять до внутрішньої компетенції держав. Дане положення породило різні підходи до співвідношення поняття "внутрішня компетенція" і внутрішніх і зовнішніх справ. С. В. Черниченко вважає, що припускати існування внутрішніх і зовнішніх справ, що не входять до внутрішньої компетенції, просто абсурдно28. У той же час Х. де Аречага вважає, що такі справи існують. Як приклад він пропонує розглядати права человека29. Потрібно відзначити, що об'єм внутрішньої компетенції ніколи не залишається постійним. Він змінюється з розвитком міжнародних відносин, визначається міжнародними зобов'язаннями конкретної держави. В даний час права людини регулюються як національним, так і міжнародним правом. Таким чином, внутрішні та зовнішні справи є змістом внутрішньої компетенції. Не існує яких-небудь ще справ, які входять в неї. Формулювання Гельсінського заключного акта 1975 була спрямована на те, щоб максимально закріпити принцип невтручання, а не звузити коло входять до нього справ [29].