Различные программы социального обеспечения

1. Социальное жилищное строительство. Аргумент, который часто приводят в пользу социального жилищного строительства, построен на выдуманном «внешнем эф­фекте»: утверждается, что трущобы, в первую оче­редь, и прочие недоброкачественные жилые массивы, в меньшей степени, дороже обходятся обществу по той причине, что расходы на их пожарную и полицей­скую охрану выше. Возможно, что этот внешний эф­фект действительно существует. Но коль скоро так, это является аргументом не в пользу создания социального жилого фонда, а в пользу более высо­кого налогообложения жилого фонда, который увели­чивает общественные издержки, поскольку это мо­жет привести к уравниванию частных и общественных издержек.

На это сразу же возразят, что дополнительные на­логи лягут тяжким бременем на лиц с низким дохо­дом, а это нежелательно. В ответ можно сказать, что создание социального жилого фонда предлагается не на основании внешнего эффекта, а как средство оказания помощи лицам с низким доходом. Но если это так, то зачем же в таком случае субсидировать именно жилой фонд? Если фонды предназначены для оказания помощи неимущим, не будет ли больше поль­зы, если они будут выданы наличными, а не «натурой»? Очевидно, что семьи, которым оказывается помощь, предпочтут, чтобы деньги им были выданы наличными, а не в виде жилья. Они могут употребить их на жилье, если сами того пожелают. Следовательно, их положе­ние не ухудшится, если им выдадут деньги; если они считают первоочередными другие потребности, им будет лучше, если они истратят деньги на них. Денеж­ная субсидия снимет внешний эффект точно так же, как и субсидия «натурой», ибо если она не будет из­расходована на жилье, она всегда будет под рукой для уплаты дополнительного налога, связанного с внешним эффектом.

Таким об­разом, социальное жилищное строительство не может быть оправдано ни на основании внеш­него эффекта, ни на основании помощи неимущим семьям. Если его вообще моно оправдать, то только на основе патернализма: семьи, «нуж­дающиеся» в жилье больше, чем в чем-либо другом, и получающие эту помощь, либо не согласны израсхо­довать деньги на эти цели, либо способны истратить их неразумным образом. Либерал отвергнет подобно­го рода аргумент, если дело касается взрослых людей. Он будет не в состоянии отвергнуть его в более кос­венной форме, когда речь идет о детях, а именно, что родители могут пренебречь интересами детей, «нужда­ющихся» в лучших жилищных условиях. Но он навер­няка потребует более убедительных, более конкретных, чем обычно, доказательств, прежде чем согласить­ся с этим окончательным аргументом как достаточным основанием для крупных расходов на социальное жилищное строительство.

Такими могли быть общие абстрактные рассужде­ния по поводу социального жилого фонда, не под­крепленные практическим опытом. Теперь, когда мы располагаем конкретным опытом, мы можем пойти значительно дальше. На практике создание социального жилого фонда, как оказалось, привело к совер­шенно иным последствиям, чем ожидалось.

Социальное жилье не только не улучшило жилищного положения неимущих, как ожидали его сторонники, но оказало прямо противоположное воз­действие. В ходе социального жилищного строительства количество разрушенных единиц жилой площади намного превысило число новых сооружен­ных единиц. В то же время в результате создания социального жилого фонда как такового нисколько не уменьши­лось число лиц, нуждающихся в жилплощади. Таким образом, создание этого фонда привело к увеличению числа жильцов на единицу жилплощади. Возможно, что некоторые семьи улучшили свои жилищные усло­вия — те, кому посчастливилось поселиться в домах и квартирах социального жилого сектора. Жилищное же положение остальных ухудшилось, поскольку об­щая средняя плотность заселения возросла.

Правда, губительные последствия программы социального жилья были в известной степени нейтрализованы частными предпринимателями путем перестройки старой и введения в строй новой жилпло­щади для тех, кто непосредственно лишился жилья в результате осуществления указанной программы, и, в более общем плане, для тех, кто оказался вовлечен­ным в эту жилищную чехарду с началом социального жилищного строительства. Однако эти частные ресур­сы были бы доступны и без программы социального жилья.

В чем кроются причины подобных последствий осуществления программы социального жилья? Общая причина - та, о которой мы упоми­нали неоднократно. Общий интерес, которым руко­водствовались многие сторонники утверждения подоб­ной программы был слишком расплывчатым и преходящим. Вслед за принятием программы главенствующими стали конкретные групповые интересы, которые она могла удовлетворить. В данном случае выразителями этих интересов были те местные группы, для которых было желательно очистить и реставрировать пришед­шие в упадок районы, — либо потому, что они владе­ли недвижимостью в этих районах, либо потому, что их упадок ставил под угрозу местные или централь­ные деловые районы. Программа общественного стро­ительства стала удобным способом для осуществле­ния этой цели, требовавшей больше разрушения, неже­ли созидания. Несмотря на это, мы по-прежнему явля­емся свидетелями «упадка городов» во всей его неприглядности, если судить по непрекращающимся ходатайствам на выделение федеральных фондов для борьбы с ним.

Другим положительным результатом, которого ожи­дали сторонники социального жилищного строитель­ства, должно было быть сокращение преступности среди несовершеннолетних в связи с улучшением жи­лищных условий. И опять-таки, осуществление этой программы во многих случаях привело к прямо про­тивоположным последствиям, не говоря уже о том, что обещанное улучшение средних жилищных условий так и не состоялось. Лимит в зависимости от размера доходов, совершенно справедливо установленный для жильцов общественного сектора с субсидируемой квартплатой, привел к исключительной концентрации в нем «неполных» семей — прежде всего разведенных или овдовевших матерей с детьми. Дети в таких семьях в очень большом числе случаев — «трудные», и их высо­кая концентрация в одном месте может только способ­ствовать росту преступности несовершеннолетних. Од­ним из симптомов этого явления было чрезвычайно отрицательное влияние на школы, расположенные в районе жилых домов общественного сектора. Школа может с готовностью принять нескольких «трудных» детей, большое же их количество создает серьезные сложности. Тем не менее, в отдельных случаях неполные семьи составляют одну треть или еще большую часть всех жильцов в домах общественного сектора, и дети из таких домов могут составлять большинство учащихся в данной школе. Если бы помощь этим семь­ям оказывалась в виде денежных вспомоществований, они были бы более равномерно распределены среди населения данного района.

2. Законы о минимальной заработной плате. Законы о минимальной заработной плате представляют собой самый наглядный пример того, как благие намерения сторонников определенной меры привели к прямо противоположным результатам. Многие сторонники законов о минимальной заработной плате совершенно справедливо сокрушаются по поводу исключительно низких расценок, относятся к ним как к символу бедности и надеются путем запрещения ставок зарпла­ты ниже некоего определенного уровня уменьшить бедность. На самом же деле, если законы о минималь­ной зарплате и способствовали хоть какому-то изменению положения, то только в сторону увеличения бедности. Штат может принять законодательство об установлении минимального уровня зарплаты. Но вряд ли он сможет потребовать от работодателей, чтобы они предоставили работу по этим расценкам всем тем, кто ранее работал по расценкам ниже этого минимума. Совершенно очевидно, что это не отвечает интересам работодателей. По этой причине минимальная заработ­ная плата приводит к увеличению безработицы. Поскольку низкие расценки действительно являются символом бедности, безработными оказыва­ются именно те лица, которые меньше всего могут себе позволить потерять доход, который они ранее получали, сколь малым он ни показался бы тем, кто голосует за установление минимальной заработной платы.

В некотором отношении этот случай сходен с системой социального жилого фонда. В обоих случаях люди, которым оказывается помощь, на виду: люди, которым повысили зарплату, и люди, по­селившиеся на социальной жилплощади. Пострадавшие остаются неизвестными, трудно даже проследить связь между их проблемами и перво­причиной этих проблем: это люди, пополняющие ряды безработных или, чаще, никогда не работающие по специальности из-за ми­нимальных расценок и вынужденные выполнять еще менее оплачиваемую работу или же переходить на попе­чение благотворительных организаций; это люди, вы­нужденные жить в еще большей тесноте в тру­щобах, число которых увеличивается и которые пред­ставляются символом необходимости расширения социального жилищного строительства, а не результатом создания нынешнего социального жилищного фонда.

Поддержку законам о минимальной зарплате по большей части оказывают не бескорыстные люди доб­рой воли, а заинтересованные группы. Так например, профсоюзы Севера США и находящиеся на Севере фир­мы, опасающиеся конкуренции Юга, выступают в защи­ту закона о минимальной зарплате с тем, чтобы осла­бить эту конкуренцию.

3. Поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию. Следующим примером является поддержа­ние цен на сельскохозяйственную продукцию. Посколь­ку оно вообще ничем не может мотивироваться, кро­ме политического факта чрезмерного представитель­ства сельскохозяйственных районов в коллегии выборщиков и в Конгрессе, остается предположить, что тут действует убеждение, что фермеры в среднем имеют очень низкий доход. Если даже принять это как факт, поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию не достигает своей цели — оказывать помо­щь фермерам, нуждающимся в поддержке. Во-первых, потому что льготы обратно пропорциональны потреб­ностям, ибо они находятся в прямой зависимости от объема рыночных продаж. Безденежный фермер не только продает на рынке меньше, чем богатый фер­мер; вдобавок он получает большую долю дохода от продуктов, выращенных им для собственного потреб­ления, а эти продукты не зачитываются для получения льгот. Во-вторых, любые льготы фермерам по програм­ме поддержания цен значительно ниже израсходован­ных сумм. Это совершенно очевидно в отношении оплаты складирования и аналогичных затрат: эти дота­ции вообще не доходят до фермера, и в максимальном выигрыше оказываются в данном случае владельцы складских помещений. В равной степени это относится к суммам, расходуемым на закупку сельскохозяйст­венной продукции. Таким образом фермера поощря­ют к расходыванию дополнительных сумм на удобре­ния, семена, инвентарь и пр. В лучшем случае его до­ходы могут повыситься за счет излишков. И, наконец, даже этот крохотный чистый остаток создает преуве­личенное представление о прибыли, поскольку прак­тическим результатом программы стало то, что в сельском хозяйстве оказалось занято больше людей, чем это могло бы быть при иной ситуации. Чис­тый выигрыш фермер может получить только от разницы между своим доходом от хозяйства при наличии программы поддержания цен и доходами от работы вне фермы. Главный результат программы закупок заклю­чался просто-напросто в расширении объема сельско­хозяйственной продукции, а не в повышении доходов в расчете на одного фермера.

Некоторые издержки программы закупок сельско­хозяйственной продукции настолько очевидны и хорошо известны, что нет нужды пространно говорить о них, до­статочно лишь их упомянуть: потребитель платит двойную цену: одну в виде налогов для выплаты льгот фермерам, другую в виде повышенной цены на продук­ты питания; фермер скован обременительными ограниче­ниями и придирчивыми контрольными проверками из центра; на страну надето ярмо разбухаю­щего бюрократического аппарата. Имеется, однако, еще одна (менее известная) группа издержек. Сельскохозяйственная программа явилась главным препятствием при проведении внешнеполитического курса. Для поддержания более высоких цен на внут­реннем рынке по сравнению с мировыми ценами при­шлось вводить импортные квоты на многие товары. Произвольные изменения нашего политического кур­са вызвали серьезные отрицательные последствия в других странах. Высокие цены на хлопок побудили другие страны расширить посевы хлопчатника. Когда же высокие цены привели к затовариванию хлопком, мы начали сбывать его заграницей по низким ценам и нанесли крупные убытки производителям, которых мы своими прежними действиями поощряли к расши­рению производства. Список подобных случаев можно было бы умножить.