Эволюция теоретических воззрений на социальную политику

В 19 веке Урбанизация и рост свободной наемной силы чрезвычайно обострили социальные проблемы. Развитие капиталистического хозяйствования в результате промышленной революции привело к витку экономического расслоения общества, следствием которого явилось не только ухудшение положения городских низов, но и рост числа полностью неимущих.

Сложившаяся ситуация широкого общественного недовольства, проснувшееся чувство «социального стыда» за бедствия трудящихся, стремление уменьшить политическую нестабильность заставляли прогрессивно мысливших интеллектуалов, а за ними и политиков выступать в поддержку разработки социальных программ для неимущих. Первым результатом попыток разрешения проблемы занятости, социальной помощи неимущим в Англии явился знаменитый закон о бедных 1834 г., который изъял у местных приходов право выдавать пособия и передал их государственным органам на содержание работных домов. В эти заведения в принудительном порядке помещали всех, признанных пауперами, независимо от того, была ли нужда вызвана временной безработицей, болезнью или преклонным возрастом. В них был введен самый тяжелый режим, с целью заставить бедняков из страха попасть в работный дом искать работу на фабриках. Поскольку закон исходил из предпосылки, что бедность порождается «мошенничест вом, ленью и расточительностью», содержание в работном доме рассматри валось как наказание. Условия жизни здесь были сродни тюремным: грубо и плохо приготовленной пищи не хватало, детей отделяли от родителей, суп ружеские пары разъединяли, без письменного разрешения не допускались свидания даже с родственниками, всех трудоспособных обязывали рабо тать. Новую систему, несмотря на массовое сопротивление, ввели по всей стране. Создание работных домов не решило проблему бедняков. Многие предпочитали влачить жалкое существование, страшась одной лишь мысли попасть в это заведение. Так продолжалось на протяжении всего XIX в.

Теоретические и концептуальные основы к изучению социальной политики стали разрабатываться учеными со второй половины XIX в. Значительный вклад в осмысление принципиальных основ социальной политики, раскрытие ее признаков и характеристик внесли немецкие исследователи. Они, создав в последней четверти XIX в. специальный научный «кружок по изучению социальной политики», привлекли внимание научной общественности различных стран к проблемам регулирования социальных процессов в

рамках капиталистической системы. Так, В. Зомбарт, анализируя теоретические исследования социальных проблем этого периода подчеркивал: «На блюдательный теоретик-социолог, который хотел бы осветить светом науки политику-практику, стремится внести в путаницу отдельных мероприятий смысл, единство и систему. Он различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости, таким образом, установить понятие социальной политики».

Таким образом, на протяжении XIX в. в Европе начинает формироваться социальная политика, предусматривающая улучшение положения населения европейских стран. Острота социальных проблем подталкивала правительства озаботиться изысканием способов сохранения гражданского мира в своих странах. В 1890 г. германский император Вильгельм II обратился к главам других государств с предложением созвать конференцию по охране труда. Она состоялась в марте 1890 г. в Берлине с участием Герма нии, Великобритании, Франции, Италии, Бельгии, Нидерландов, Австро-Венгрии, Швейцарии, Испании и Португалии. Конференция признала желательным запрещение труда детей до 12, а в южных странах — до 10 лет, установление для детей до 14 лет 6-часового и от 14 до 16 лет — 10-часового рабочего дня. Посчитали необходимым, чтобы дети до поступления на производство получили начальное образование. Решили рекомендовать введение для женщин рабочего дня не более 11 часов, а также предоставления им месячного послеродового отпуска. Признали недопустимой работу женщин и детей по воскресеньям и ночью. Относительно взрослых мужчин посчитали достаточным предоставлять им воскресный отдых. Согласились с тем, что контроль за охраной труда должны осуществлять лица, независимые как от предпринимателей, так и рабочих. Десять лет спустя, в 1900 г., в Париже был образован международ ный союз охраны труда, который провел ряд международных конгрессов с целью выработать единые рекомендации по трудовому законодательству. После окончания Первой мировой войны, в 1919 г., в составе Лиги наций возникла Международная организация труда.

В последующие десятилетия проблемы социальной политики рас-сматриваются во взаимосвязи с представлениями о социальном государстве. При всем многообразии подходов, большинство ученых сходятся во мнении о наличии у современных стран социальной политики и социальной направленности государства, несущего в себе различные признаки социального. Исследователи подчеркивают, что ни в коем случае не стоит отвергать ни изучение опыта организации социальной политики в современных «государствах всеобщего благо__

Мыслители-теоретики задумывались над понятием социаль­ной политики еще тогда, когда явление, которое оно отражает, только формировалось.

Существенный вклад в разработку ее принципиальных основ внесла группа немецких исследователей, объединившихся в послед­ней четверти XIX столетия в «кружок по изучению социальной политики» («Verein hir Sozialpolitik»). Труды участников кружка спо­собствовали привлечению внимания общественности разных стран к проблемам государственного регулирования социальных болезней в рамках капиталистической системы. Этим они, в частности, отличались от наиболее догматических адептов марксизма, отрицавших значение социального реформизма и видевших решение социальных проблем исключительно в социальной революции, то есть в выходе за рамки капиталистической системы.

Тогда же были сформулированы некоторые принципиальные подходы к определению социальной политики. Хотя каких-то установившихся, общепринятых трактовок социальной политики не существовало (что характерно и для сегодняшнего дня), можно выделить те из них, которые были особенно распространены.

Первая — вытекала из этимологии понятия «социальный», который рассматривался в качестве синонима понятия «общественный». Тем самым термин «социальная политика» фактически приравнивался к «общественной политике», то есть на практике ко всему комплексу направлений общественного регулирования. Например, немецкий исследователь О. фон Цвидинек в своем классическом труде «Социальная политика» (изд. 1911 г.) определял ее как выражение «общественных действий по решению проблем, затрагивающих все общество». Предназначение социальной политики — «постоянно способствовать достижению целей общества»2. Социальная, или общественная политика как единое целое противопоставлялась политике частнопредпринимательской.

Вторая — исходила из того, что главным объектом социальной политики является рабочий класс, трудящиеся, занятые в общественном производстве. Социальная политика преследует цель улучшения положения рабочего класса посредством принятия и совершенствования трудового и социального законодательства. Социальное страхование трудящихся занимает важнейшее место в социальной политике. Инициатива исходит и от рабочего движения (партий и профессиональных объединений трудящихся), и от правящих кругов. При этом в одном случае преобладают социальные мотивы регулирования, тогда как в другом — политические (позднее и экономические). Социальная политика используется господствующими классами в качестве социального амортизатора массового недовольства, средства нейтрализации социалистических идей и крайнего радикализма в рабочем движении.

Третья — напротив, исходила из того, что главным объектом социальной политики являются бедняки или даже пауперы, деклассированные и нетрудоспособные члены общества. Основной мотив регулирования — их неспособность самостоятельно обеспечить себе источники сколько-нибудь приемлемого существования. Отсюда социальная политика по своему содержанию приравнивалась к общественному вспомоществованию.

Четвертая — основывалась на том, что социальная политика применяется в целях исправления негативных социальных последствий рыночной системы производства. Сфера применения политики ограничивалась главным образом процессами распределения доходов.

Пятая — касалась базовых характеристик социальной политики. Она рассматривалась как средство регулирования благосостояния преимущественно общественных групп в противоположность рыночному регулированию преимущественно индивидов. Принципу «каждый за себя» противостоит принцип «общество за всех», то есть принцип коллективной ответственности. При этом, вопреки второй и третьей концепциям, здесь речь идет не только об отдельных социальных категориях населения, но и о населении в целом.

Каждая из приведенных трактовок несет в себе значительную долю истины. Каждая содержит характеристики, действительно свойственные социальной политике. Каждая в той или иной степени не потеряла своей актуальности и по сей день. Но ни одна из них, взятая в отдельности, не является достаточной для понимания сущности социальной политики.

С течением времени ни сама социальная политика, ни ее понимание не остаются полностью неизменными. Масштабы государственного вмешательства в общественные процессы резко увеличиваются в условиях капитализма. Государственный сектор занимает монопольное положение при «социализме». Механизмы государственного управления диверсифицируются. Социальная политика выделяется из всего комплекса общественного регулирования как одно из его самостоятельных направлений, охватывающих своим непосредственным влиянием специфическую сферу человеческой жизни и деятельности.

Вместе с тем происходит расширение как объектов влияния, так и содержания социальной политики. Она не ограничивается отдельными категориями населения, например, только нетрудоспособными, либо только трудящимися. В качестве прямого объекта выступают жизненные условия практически всех демографических и социальных категорий.

Социальная политика все больше выходит за пределы корректирования негативных социальных последствий экономического развития. Она пытается предотвращать такие последствия. Это уже не только важнейшее орудие социальной амортизации, прямой социальной защиты населения. Социальная политика все больше сосредоточивается на выполнении конструктивной функции, связанной с социальной профилактикой и позитивным совершенствованием как отдельных элементов, так и всей господствующей системы. В содержании социальной политики значительное место занимают, наряду с расширением «классической» перераспределительной деятельности, реализация относительно новых направлений типа обеспечения населения социальными услугами, регулирования занятости и заработной / платы и т. п. В результате, происходит совмещение различных трактовок социальной политики, их объединение в единое целое.

Что же конкретно подразумевается под социальной политикой? Прежде всего в нем проводится различие между собственно социальной политикой и отдельными социальными действиями общественных институтов, спорадическими проявлениями вмешательства государства в социальную сферу.

Если социальная политика в ее современном виде сформировалась в основном в нынешнем веке, то разрозненные социальные мероприятия издавна проводились различными общественными организациями типа местных сообществ, церкви, государственных органов, профсоюзов и т. п. Такие мероприятия принимали форму попечения, призрения, взаимопомощи и т. д. Вначале они касались преимущественно жертв чрезвычайных (стихийных и пр.) обстоятельств, бедняков, отдельных лиц, которые по тем или иным причинам были не в состоянии самостоятельно обеспечивать себе источники существования и чье содержание фактически брало на себя общество. В XVII—XIX вв. были приняты первые законы о бедных. Характерным примером служит принятие Закона о бедных и создание работных домов в викторианской Англии (1834 г.).

Говоря нынешним прозаическим языком, в данном случае государство пыталось решить задачу политической стабильности. При этом оно применяло ненасильственные методы решения, прежде всего, в виде одноразового предоставления материальных благ терпящему бедствие населению.

Задача, преследуемая такими мерами, заключается в уменьшении масштабов нищеты, смягчении социальных последствий стихийных бедствий, нейтрализации массового недовольства населения, предотвращении его активных выступлений протеста и т. п. Характерной особенностью социальных действий подобного рода являлись их разрозненность, бессистемность, временный характер. Как правило, они принимались государством в прямой связи с необычайно резким обострением социальных проблем, способным нарушить относительную политическую стабильность.

По существу современная социальная политика выросла из таких действий. Радикальное изменение роли государства в общественном развитии наглядно проявилось и в социальной сфере. Эпизодическое, от случая к случаю, вмешательство, вызываемое чрезвычайными обстоятельствами, сменяется постоянным участием государства в ходе развития социальных явлений. Государственная деятельность становится органической частью этого процесса.