Система органів виконавчої влади

Суб'єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені функції, є: органи загальної компетенції — вищі органи у системі органів виконавчої влади; органи спеціаль­ної компетенції — центральні органи державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади. У своїй сукупності суб'єкти виконавчої влади утворюють єдину сис­тему органів.

Виконавчій владі та системі її органів присвячено роз­діл VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади".

Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї державної влади, яка випливає з державної ці­лісності України; розмежуванням компетенції органів вико­навчої влади; їх спільною діяльністю. У межах цієї системи визначається порядок формування окремих її елементів.

Очолює систему Кабінет Міністрів України — вищий ор­ган виконавчої влади.

Середньою ланкою цієї системи є міністерства, державні комітети та центральні органи державної виконавчої влади, зі спеціальним статусом, підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Органами виконавчої влади України місцевого або тери­торіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в об­ластях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам ви­конавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функці­ональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.

Компетенція органів виконавчої влади визначається ок­ремо для кожної ланки системи органів виконавчої влади.

Згідно з ч. 12 ст. 92 Конституції України виключно зако­нами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади [1].

Загальні основи компетенції та функції Кабінету Мініст­рів України визначені у ст. 116 Конституції України, а в пов­ному обсязі — в Законі України "Про Кабінет Міністрів Ук­раїни".

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи.

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначе­на у ст. 119 Конституції України та Законі України "Про міс­цеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р.

У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми.

Щоб з'ясувати сутність виконавчої влади, необхідно торкнутися питання про зміст правової форми діяльності суб'єктів цієї влади: нормотворчість чи розпорядництво.

Протягом багатьох років відомча нормотворчість в Украї­ні набула такого поширення, що часто-густо підміняла зако­нодавство. Хоч, з іншого боку, це було пов'язано також з па­сивністю законодавчого органу або великою кількістю законодавчих актів непрямої дії.

Які ж шляхи виходу з цього становища?

У юридичній літературі з цього приводу висловлені певні пропозиції. Зокрема, пропонувалось позбавити апарат управ­ління статусу фактичного законодавця, орієнтувати суб'єкти виконавчої влади не на правовстановлення, а на правозастосування. Виконавча нормотворчість повинна мати делегова­ний характер. Акти виконавчої влади мають бути засобом правозастосування (виконання), а тому можливість їх видан­ня слід безпосередньо визначити у відповідному законо­давстві. Виконавча нормотворчіть у всіх інших випадках можлива лише як внутрішньосистемний засіб регулювання (внутрішня організація механізму управління).

Відомчої нормотворчості, яка має загальнообов'язковий характер, не повинно бути.

Доцільно, щоб виконавчі органи загальної компетенції Могли в деяких випадках делегувати нормотворчі повноваження міністерствам, державним комітетам, іншим цен­тральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом [8].

Нарешті, пропонувалось встановити в законодавчих ак­тах непрямої дії конкретних адресатів їх виконання і одно­часно визначити обсяг необхідних для цього підзаконних нормативних повноважень.

Таким чином, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади України, вона має при­таманні лише їй функції, які здійснюються системою органів виконавчої влади на підставі визначеного право­вого механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління a метою реалізації прав і свобод людини і громадянина.

2. Кабінет Міністрів — вищий орган у системі органів виконавчої влади

2.1. Склад Кабінету Міністрів України та місце Кабінету Міністрів у системі органів виконавчої влади

Виконавчу владу в Україні здійснює згідно зі ст. 113 Кон­ституції Кабінет Міністрів України. Він е вищим органом у системі органів виконавчої влади, яку становлять Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Як вищий колегіаль­ний орган у системі органів виконавчої влади Кабінет Мі­ністрів здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу вико­навчої влади відображає його роль і місце не лише у системі органів виконавчої влади, а й у системі державної влади Ук­раїни в цілому і характеризує його діяльність як органу, який здійснює виконання законів Верховної Ради України та нормативних актів Президента України.

На жаль певні складності виникають з проблеми органі­зації виконавчої влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України, і формуванням цього органу, які пояснюються іс­нуючою формою правління, а також відображають, на жаль, існуючу боротьбу між законодавчою гілкою влади і Прези­дентом.

Якщо буквально розуміти положення згаданої частини ст. 92 Конституції, то на практиці законодавчий орган має прийняти близько 50-60 законів, зокрема про Кабінет Мі­ністрів України, про міністерства, державні комітети, інші центральні відомства, а також про місцеві державні адмініст­рації в областях, районах, містах Києві і Севастополі. Таким чином, Верховна Рада України фактично не зможе вирішува­ти виключно законами інші питання власної компетенції. Крім того, про яку, хоч би відносну самостійність за своєю сутністю гілки державної влади — виконавчої — можна го­ворити. Це, безумовно, призведе до порушення балансу за­конодавчої і виконавчої влади.

У той же час, про яку організацію і діяльність виконавчої влади з боку Верховної Ради може йтися, якщо цей законо­давчий орган не має права призначати і звільняти з посади міністрів та інших керівників центральних органів виконав­чої влада, оскільки це виключне право Президента.

Між тим згадані повноваження Президента України з ор­ганізації і діяльності виконавчої влади безпосередньо випли­вають з форми правління в Україні.

Відомо, що глава держави в президентських республіках, виступаючи, як правило, як глава держави, водночас є єди­новладним носієм виконавчої влади і главою уряду. Тому він самостійно призначає та звільняє з посади членів кабінету, визначає його політику і структуру.

Інша справа напівпрезидентська республіка, якою є і Ук­раїна. У таких державах право глави держави призначати і звільняти міністрів, безпосередньо впливати на організацію і діяльність уряду має більш обмежений характер, оскільки уряд формується з урахуванням співвідношення партійних сил у парламенті, а його главою є прем'єр-міністр. Проте та­ка модель не характерна для України, оскільки чітко визна­ченої президентської або парламентської більшості у Верхов­ній Раді поки що немає.

Взагалі ж сутність напівпрезидентської моделі зводиться насамперед до міцної президентської влади, здійснюваної в умовах дещо меншої сутності розподілу влад, ніж у прези­дентських республіках. Глава держави у напівпрездентській республіці не обов'язково є єдиновладним носієм виконавчої влади, а часто-густо поділяє ці повноваження з прем'єр-мі­ністром, який очолює уряд. Повноваження глави держави і глави уряду тісно переплетені, при цьому глава держави від­повідає за вирішення загальних, стратегічних питань, конт­ролюючи певні ключові сфери діяльності уряду, в той час як прем'єр-міністр несе відповідальність за повсякденне, прак­тичне управління.

Не досить чітке розмежування законодавчої і виконавчої гілок влади щодо їх організації і діяльності, як це спостеріга­ється у Конституції України, може призвести до "порушення або зміни притаманної тій чи іншій формі правління єдності структури управління, причому одночасно можуть виникну­ти нові види відносин, колізії і непогодженості, яких не було у "відпрацьованих формах правління".