Управление банковской конкуренцией

События 2-й половины 1998 г. — начала 1999 г., известные как «кризис 17 августа», почти пол­ностью парализовали деятельность большинства банков и ясно показали, что банковская система нуждается в глубоком и все­стороннем реформировании. Определенно можно утверждать следующее: банковская деятельность в стране остро нуждается в более сильном и научно обоснованном управлении (регулировании), включая усиление или создание таких условий, которые обеспе­чат в банковской сфере нормальную конкуренцию за клиента — потребителя банковских продуктов (услуг) и его деньги. Циви­лизованная конкуренция за клиента — это индикатор здоровья, эффективности и самой банковской системы, свидетельство правильного ее функционирования и огромного потенциала прогрессивного развития.

Однако эффективная социально-ориентированная рыночная экономика сама по себе не возникает. Такой ее надо делать. Другими словами, процесс становления и последующего разви­тия рыночной экономики и такой ее неотъемлемой части, как двухуровневая банковская система, должен сознательно, на базе хорошо продуманной концепции и адекватно реализующих ее программ планомерно направляться обществом (органами госу­дарства и объединениями самих-участников рыночных отноше­ний), регулироваться и контролироваться исходя из критериев, принятых в концепции и программах (планах)

Нельзя сказать, что российская банковская система не регули­руется. Государственное регулирование российской банковской системы осуществляют Центральный банк (Банк России), а также в определенных аспектах Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), Министерство финансов и другие органы исполнительной власти Федерации. Но если судить по результа­там, то очевидно, что регулируется банковская система в целом неудовлетворительно, так как нет оснований 10-летний опыт строительства российской банковской системы считать удачными

Во-первых, губительно воздействие на банковское дело раз­рушительных процессов, протекавших в реальном секторе эко­номики в течение последнего десятилетия, в том числе и ре­альном секторе, который практически никем и никак не регу­лировался, (если не считать за такое регулирование фискальные устремления государства). На этом фоне регулирующие усилия Банка России и отчасти ФКЦБ выглядели примером порази­тельной активности, которая, казалось, никому в России не нужна и уже в силу этого не могла быть эффективной.

Во-вторых, регулирование, столь активно проводившееся Банком России, не имело концептуального стержня (что, впрочем, не являлось отличительной особенностью банковской сферы) и потому было обречено на неудачу.

Составной частью государственной ответственности за здо­ровье банковской системы и правильные принципы деятельно­сти банков является регулирование процессов и факторов, влияющих на условия, содержание и последствия осуществле­ния конкурентных отношений на рынках, где действуют банки и иные кредитные организации. Такое регулирование как прак­тическая задача имеет две тесно взаимосвязанные стороны: со­зидательную и профилактическую. Суть первой — целенаправ­ленное формирование позитивных условий, обеспечивающих развитие добросовестной экономической конкуренции между участниками рынка банковских услуг, второй — пресечение или максимально возможное ограничение процессов и явлений, препятствующих или ограничивающих эффективную конкурен­цию на данном рынке (подавление недобросовестной конкурен­ции, антиконкурентных действий, монопольных тенденций)

Указанная двуединая задача государства по сути своей может решаться только соединенными и грамотно скоординированны­ми усилиями различных ведомств. Как известно, функции про­ведения общегосударственной политики в области конкуренции (т. н. антимонопольной политики) на макро- и микроэкономи­ческих уровнях и соответствующего регулирования.рынка, в том числе рынка финансовых услуг в целом и рынка банковских услуг в частности, закреплены за специальным федеральным органом исполнительной власти — Министерством по антимо­нопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), до 1998 г. — Государственный комитет (ГАК России). При этом МАП координирует свои действия с Банком России, ФКЦБ, Министерством финансов и другими органами испол­нительной власти.

Отсутствие до последнего времени специального антимоно­польного законодательства в отношении финансовой сферы, в том числе банковского сектора, не позволяло федеральному ан­тимонопольному органу и его территориальным подразделениям системно и эффективно выполнять функции, в том числе меж­ведомственные, по защите конкуренции па финансовых рынках. В то же время Центральный банк страны, насколько можно су­дить по практике его работы, каких-либо ясно обозначенных задач в области конкуренции между банками перед собой не ставил. Наоборот, своей политикой в отношении например средних и малых банков. Банк России определенно ухудшал ус­ловия добросовестной конкуренции в «подопечной» ему сфере. Последствия этой ситуации известны.

В течение ряда лет происходило неконтролируемое сокра­щение количества банков, причем далеко не всегда объективно безнадежных, потеря многими банками капитала, платежеспо­собности и ликвидности. Это приводило, в частности, к перма­нентным стихийным переделам финансового рынка, усилению централизации и концентрации капитала как в финансовых центрах страны, так и в регионах, к фактической его монополи­зации (олигополизации) отдельными банками или банковскими группами, что негативно влияло на состояние конкуренции в данной сфере. Вслед за нерегулируемой концентрацией банков­ского капитала шла спекулятивная скупка предприятий реаль­ною сектора экономики, что в свою очередь стимулировало пе­редел собственности антиконкурентными способами.

Следует учесть и такой аспект проблемы. Потеря большин­ством отечественных банков финансовой устойчивости и благо­приятных видов па будущее сделало их легко уязвимыми для экспансии иностранных финансовых организаций. Активизиро­вались действия иностранных кредитных и иных организаций на рынке финансовых услуг. Особый интерес проявился, в ча­стности, к приобретению крупных портфелей активов и пасси­вов проблемных банков (в рамках программы реструктуризации финансовых организаций и их задолженности). При этом суще­ствующие ограничения па проникновение иностранного капи­тала па российский рынок не препятствие для массовой экспан­сии иностранных финансовых институтов. Как показывает зару­бежный опыт, последствия такой экспансии для стран с пере­ходной экономикой плачевны: национальная банковская систе­ма, не успев еще окрепнуть, частично или даже полностью теря­ет свою независимость.

И хотя определенная позитивная антимонопольная работа вэти годы проводилась, онаносила ограниченный характер, сводилась в основном к контролю за отдельными параметрами функционирования коммерческих банков. При отсутствии спе­циального закона о защите конкуренции па рынке финансовых услуг (а следовательно, при законодательно неопределенной сфере компетенции и уровне полномочий МАП в отношении кредитных и связанных с ними организаций) антимонопольный контроль в данной сфере рассматривался, с одной стороны, как подсистема финансового контроля, направленного на обеспече­ние экономической безопасности и устойчивости функциониро­вания отдельных субъектов финансового рынка, а с другой, -как система мер, предупреждающих или устраняющих причины, ведущие к ограничению конкуренции на финансовых рынках. Результаты соответствующей надзорной деятельности МЛП в определенной мере отражены в предлагаемой книге.

Была ли эффективной надзорная деятельность МАП? По крупному счету — нет. И не из-за непроработанности конкрет­ных механизмов принятия и реализации необходимых решений, несовершенства организации взаимодействия между ведомства­ми. Дело в том, что контрольная деятельность федерального ан­тимонопольного органа протекала в рамках т. н. уведомитель­ного порядка. Это означает, что МАП, обнаружив нарушениеантимонопольных правил, предъявляемых к банкам и их участ­никам, или потенциальные опасности для конкуренции, должен был уведомить об этом Банк России, направив в его адрес свои заключения по конкретным ходатайствам банков о согласова­нии тех или иных действий. Но Банк России, получив такое уведомление и действуя строго в пределах законодательно за­крепленных за ним функций, был вправе, рассмотрев соответст­вующую информацию или проведя дополнительное наблюде­ние, принять в отношении соответствующего банка мотивиро­ванное решение, но также оставить уведомление без последст­вий. В итоге многие результаты антимонопольного контроля, выявленные МАП и требовавшие вмешательства, оставались невостребованными Банком России.

Теперь принят новый Закон «О защите конкуренции па рынке финансовых услуг», распространяющийся и на кредит­ные организации. Тем самым МАП впервые получает правовую возможность реализовать конституционные принципы защиты конкуренции в банковской сфере на всем экономическом пространстве Федерации, начал, качественно новый этап своей дея­тельности. И какой море будем использована эта возможностьпокажет время. Ясно, что сделать это будет очень непросто в том числе и потому, что проблема конкуренции и монополизма в российском банковском секторе отечественной наукой досих пор полностьюигнорировалась.