Основы правового регулирования на уровне Европейского Союза

Выборы в Европейский Парламент

Правовое регулирование выборов в Европейский Парламент является предметом совместного ведения Союза и входящих в его состав государств. Поэтому материал этой статьи разделен на две части, посвященные двум уровням регулирования.

Основы правового регулирования на уровне Европейского Союза

О формате правового регулирования. Договор об учреждении Европейского Сообщества содержит ряд норм, которые определяют допустимые пределы правового регулирования выборов в Европейский Парламент:

"Европейский Парламент должен разработать предложения о проведении выборов на началах всеобщего и прямого избирательного права в соответствии с единообразными процедурами для всех государств-участников либо в соответствии с принципами, общими для всех государств-участников Союза" (абз. 1 ч. 4 ст. 190).

Из двух указанных форм - единообразных процедур и общих принципов - применяется последняя. Объясняется это тем, что Договор предусматривает крайне усложненную процедуру принятия актов о выборах в Европейский Парламент:

"Совет должен по единогласному решению и после одобрения Европейского Парламента большинством голосов его членов представить соответствующие проекты, которые он рекомендует государствам-участникам для принятия в соответствии с действующими в них конституционными требованиями" (абз. 2 ч. 4 ст. 190).

Европейский Парламент неоднократно предлагал детализированные проекты избирательных законов. Но ни один из них Совет так и не смог одобрить единогласно.

В результате, правовое регулирование выборов в Европейский Парламент ограничивается только "принципами, общими для всех государств-участников".

В этом формате разработан и продолжает действовать основной нормативный акт - Акт о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием от 20 сентября 1976 г., с теми поправками, которые были внесены Решением Совета 25 июня и 23 сентября 2002 г.

В преамбуле указанного Решения Совета пределы правового регулирования Союза определены следующим образом: "Акт о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием должен быть изменен таким образом, чтобы обеспечить избрание депутатов Парламента всеобщим прямым голосованием в соответствии с принципами, общими для всех государств-участников, что позволит государствам-участникам свободно применять нормы национального законодательства к тем вопросам, которые не урегулированы настоящим Решением".

Численный состав и сроки избрания. Договор об учреждении Европейского Сообщества устанавливает, что Европейский Парламент избирается на пять лет и что его численный состав не должен превышать 732 депутатов (ч. 1 ст. 190).

При этом закреплен общий принцип "соответствующего представительства народов тех государств, которые объединены в Сообщество" (ч. 2 ст. 190).

"Соответствующее представительство" определяется по соглашению между государствами-участниками Европейского Союза с учетом двух факторов: численности населения и надлежащего представительства малых стран. В настоящее время (с 2004 по 2009 гг.) места в Европейском Парламенте распределены в нисходящей пропорции следующим образом: (см. табл. 1).

┌────────────────────────────────┬──────────────────────────────────────┐

│ Австрия │ 18 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Бельгия │ 24 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Великобритания │ 78 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Венгрия │ 24 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Германия │ 99 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Греция │ 24 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Дания │ 14 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Ирландия │ 13 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Испания │ 54 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Италия │ 78 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Кипр │ 6 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Латвия │ 9 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Литва │ 13 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Люксембург │ 6 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Мальта │ 5 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Нидерланды │ 27 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Польша │ 54 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Португалия │ 24 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Словакия │ 14 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Словения │ 7 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Финляндия │ 14 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Чехия │ 24 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Швеция │ 19 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Эстония │ 6 │

├────────────────────────────────┼──────────────────────────────────────┤

│ Итого: │ 732 депутата │

└────────────────────────────────┴──────────────────────────────────────┘

С принятием Конституции Европейского Союза численность депутатского корпуса, а также нормы представительства изменятся. В Европейский Парламент будут избираться не более 750 депутатов. При этом установлены следующие нормы представительства: не менее 6 и не более 96 депутатов от каждого государства-участника Союза (ч. 2 ст. I-20 проекта Конституции Европейского Союза).

Избирательная система. Поправки, внесенные в Акт о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием, устанавливают, что Европейский Парламент должен избираться на основе пропорционального представительства, при котором распределение депутатских мест будет осуществляться по спискам или по правилу единого передаваемого голоса. При этом установлено, что законодательство государств-участников может предоставить избирателям право указывать в списках тех кандидатов, которым они отдают предпочтение (ч. 1 и 2 ст. 1 Акта о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием).

При выборах в Европейский Парламент допускается формирование единого избирательного округа, который охватывает всю территорию государства-участника, либо нескольких избирательных округов, но при условии, что при этом не будет нарушена "общая природа пропорциональности избирательной системы" (там же: ст. 2).

Распределение депутатских мест может осуществляться с учетом того избирательного порога, который установлен законодательством государств-участников. Предусмотрено только одно ограничение: избирательный порог не должен превышать пять процентов от общего числа избирателей по единому избирательному округу (там же: ст. 2А).

Европейский Парламент избирается на всеобщих прямых выборах при свободном и тайном голосовании (там же: ч. 3 ст. 1).

Порядок проведения выборов. Право Европейского Союза ограничивается закреплением только самых общих требований к порядку проведения выборов.

Выборы в Европейский Парламент проводятся в последний год пятилетнего срока полномочий Европейского Парламента предыдущего созыва. Если выборы в этот год не могут быть проведены, Совет может по единогласному решению, согласованному с Европейским Парламентом, назначить проведение выборов в период не более чем за два месяца до начала либо в течение одного месяца после окончания указанного года (там же: ч. 2 ст. 10).

Даты проведения выборов в Европейский Парламент определяются каждым из государств-участников в пределах тех четырех дней (с четверга по воскресенье), которые установлены решением Совета. Решение Совета о назначении четырехдневного периода проведения выборов в Европейский Парламент может быть принято только единогласно по согласованию с Европейским Парламентом (там же: ч. 1 ст. 9 и ч. 1 ст. 10).

В 2004 году выборы в Европейский Парламент были проведены в следующие даты:

10 июня - Великобритания, Нидерланды;

11 июня - Ирландия, Чехия*(1);

12 июня - Латвия, Мальта;

13 июня - Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Кипр, Литва, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Швеция и Эстония.

Гарантии всеобщего избирательного права. Правовые акты Европейского Союза не раскрывают содержания принципа всеобщего избирательного права. Отчасти это объясняется тем обстоятельством, что в большей части государств-участников Союза действуют единые конституционные нормы о равном и всеобщем избирательном праве для всех граждан, достигших возраста 18 лет.

По этой причине Акт о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием ограничивается только общей формулой о всеобщности избирательного права (ч. 3 ст. 1) и указанием на то, что на выборах избиратели могут осуществить свое право голоса только один раз (ст. 8).

Более подробно регламентируется право граждан Европейского Союза на участие в выборах в тех государствах-участниках Союза, гражданами которых они не являются.

Так, ст. 39 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. и ст. II-99 проекта Конституции закрепляют это право в следующих нормах:

"Каждый гражданин Союза имеет право голосовать и быть кандидатом на выборах в Европейский Парламент в том государстве-участнике, где он или она проживает, на тех же началах, что и граждане этого государства.

2. Члены Европейского Парламента должны избираться на прямых всеобщих выборах при свободном и тайном голосовании".

О праве граждан Европейского Союза участвовать в выборах в другом государстве-участнике Союза по месту постоянного проживания. Порядок осуществления и гарантии осуществления указанного права закреплены в отдельном акте - Директиве Совета No. 93/109 EC от 6 декабря 1993 г. "О детальных условиях осуществления права избирать и права быть кандидатом на выборах Европейского Парламента для граждан Союза, которые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются".

Чтобы осуществить право голоса по месту постоянного проживания, гражданин Европейского Союза должен заявить о своем желании участвовать в выборах (ч. 1 ст. 8 Директивы Совета от 6 декабря 1993 г.).

Для регистрации в списках избирателей должны быть представлены те же документы, которые государство-участник Союза может потребовать от собственных граждан. Кроме того, должно быть представлено заявление, где будет указано:

"(а) гражданство лица и адрес его постоянного проживания на территории государства-участника Европейского Союза;

(b) если такая информация запрашивается - избирательный участок, где его имя в последний раз было внесено в списки избирателей на территории того государства, гражданином которого он является;

(с) что он будет участвовать в выборах только по месту своего постоянного проживания".

Директива Совета допускает ограничение права граждан Европейского Союза участвовать в выборах Европейского Парламента по месту своего постоянного проживания, если количество таких граждан превышает 20% от общей численности избирателей, зарегистрированных в государстве-участнике Союза.

В этом случае право на участие в выборах может быть предоставлено только тем лицам, которые проживают в этом государстве длительное время. Но такой ценз оседлости не должен превышать пяти лет (ч. 1 ст. 14 Директивы Совета от 6 декабря 1993 г.). На выборах 2004 г. указанным правом воспользовался Люксембург.

Оценивая Директиву Совета от 6 декабря 1993 г., следует отметить фрагментарность ее регулирования, что не позволяет должным образом не только обеспечить права избирателей, но и исключить возможные злоупотребления с их стороны. Так, Директива оставляет нерешенным вопрос об осуществлении избирательного права теми лицами, которые имеют гражданство двух государств-участников Европейского Союза.

Не определяется в Директиве и что понимается под "местом постоянного проживания". В результате, многие потенциальные избиратели лишаются возможности осуществить свое право голоса.

К дефектам правового регулирования следует отнести также несовершенство существующей информационной системы обмена данными об избирателях, действующей между государствами-участниками Европейского Союза.

О проблеме обеспечения активности избирателей. Все возрастающая пассивность избирателей - одна из наиболее сложных проблем, стоящих перед Европейским Союзом. Касаясь этой темы после выборов 1999 г., Европейская Комиссия, в частности, рекомендовала следующие меры:

"Комиссия призывает все государства-участники, в которых еще нет такой практики, рассылать по почте приглашения участвовать в выборах тем избирателям Союза, которые постоянно проживают на их территории. Там, где это возможно, государства-участники должны позволять гражданам регистрировать себя в списках избирателей только посредством заполнения формы и отправки такой формы по почте. Комиссия полагает, что должны быть изучены любые иные возможности, в частности, по вручению гражданам Союза форм заявок о включении в списки избирателей в любых случаях, когда они обращаются по каким-либо вопросам к местным или центральным органам власти. Сейчас необходимо сконцентрировать усилия на поощрении избирателей и на оказании им помощи при регистрации в качестве избирателей в том государстве-участнике Европейского Союза, где они проживают, а также на информировании избирателей о праве избирать и быть избранными на выборах..." (Коммюнике Комиссии о применении Директивы от 6 декабря 1993 г. на июньских 1999 г. выборах Европейского Парламента).

Предпринятые Комиссией меры заметного успеха не принесли. Более того, проблема обеспечения участия избирателей в выборах Европейского Парламента еще более усугубилась. Так, если на первых выборах 1979 г. участвовало 63% избирателей, то на последующих выборах этот показатель неуклонно падал:

1984 г. - 61%;

1989 г. - 58,5%;

1994 г. - 56,8%;

1999 г. - 49,8%;

2004 г. - 45,7% избирателей.

В отдельных странах Европейского Союза показатель участия избирателей в выборах 2004 г. был следующим: (см. табл. 2).

Такие данные дают основание для вывода о том, что законодательство о выборах неэффективно. Более того, можно отметить, что даже такой относительно низкий уровень участия избирателей был обеспечен в основном усилиями самих государств-участников.

Так, наиболее высокая явка избирателей была обеспечена в Бельгии, Греции и Люксембурге, поскольку в этих странах законодательство содержит жесткие требования, обязывающие граждан участвовать в выборах.

Активно проходили выборы в Италии и Греции, что объясняется как усилиями правительств этих государств по привлечению избирателей, так и резким обострением внутриполитической борьбы.

Высокую активность проявили избиратели Ирландии, Кипра и Мальты. В Ирландии это стало в основном признанием заслуг национального Правительства, проводившего на редкость эффективную внутреннюю и общеевропейскую политику. На Кипре и Мальте высокая явка избирателей объяснялась ожиданиями экономического роста и благоденствия вследствие вхождения в Европейский Союз.

Намного хуже дело обстояло в других государствах-участниках Европейского Союза. В некоторых из них изначально прогнозировалась крайне низкая явка избирателей. Поэтому правительствам этих стран пришлось прибегнуть к таким искусственным мерам, как одновременное проведение выборов в Европейский Парламент, в национальные, региональные или муниципальные органы власти. Так дело обстояло в Великобритании, Германии, Испании, Австрии, ряде других государств.

Совершенно обескураживающими оказались результаты выборов в таких новых государствах-участниках Европейского Союза, как Словакия, Польша, Словения, Чехия, что стало следствием не только тревоги за будущее, но и разочарованности значительной части избирательного корпуса в той политике, которую проводили национальные правительства, выполняя условия вступления этих стран в Европейский Союз.

О сроках избрания, возрастном цензе и несовместимости депутатских мандатов. Депутаты Европейского Парламента избираются на срок в пять лет, который исчисляется со дня открытия первой сессии вновь избранного состава (ч. 1 ст. 3 Акта о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием).

Правовые акты Европейского Союза не устанавливают возрастной ценз. Решение этого вопроса остается в ведении отдельных государств-участников Европейского Союза.

Акт о выборах депутатов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием содержит достаточно обширный перечень должностей, несовместимых с депутатским мандатом. Депутатом Европейского Парламента "не может быть:

- член правительства государства-участника;

- член Комиссии;

- судья, генеральный адвокат, секретарь Суда Европейских Сообществ либо Суда первой инстанции;

- член Совета директоров Европейского центрального банка;

- член Аудиторской палаты Европейских Сообществ;

- Омбудсмен Европейских Сообществ;

- член Экономического и Социального комитета Европейского экономического Сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии;

- член комитетов или других органов, учрежденных Договорами о создании Европейского экономического Сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии для целей управления фондами этих Сообществ либо осуществления постоянных и непосредственных функций управления;

- член Совета директоров, Управляющего комитета или аппарата Европейского инвестиционного банка;

- действующие должностные лица либо служащие институтов Европейских Сообществ либо специализированных органов, созданных при них, либо Европейского центрального банка".

Кроме того, начиная с выборов 2004 г., членами Европейского Парламента не могут быть депутаты национальных парламентов. Исключение сделано только для двух стран - Ирландии и Великобритании (до 2009 г.).

Граждане Европейского Союза имеют право быть избранными не только в государстве своего гражданства, но и в том государстве, где они постоянно проживают. Это право закреплено в вышеприведенных нормах ст. 39 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., ст. II-99 проекта Конституции, Директивы Совета No. 93/109 EC от

6 декабря 1993 г.

Об обеспечении сбалансированного представительства в Европейском Парламенте мужчин и женщин. Проблема обеспечения равных прав и возможностей мужчин и женщин в политической жизни была предметом регулирования многих актов Европейского Союза. Ей были посвящены нормы ст. 2, 3 и 141 Договора об учреждении Европейского Сообщества, нормы ст. I-2, I-58, II-81, II-83 проекта Конституции Европы, многие другие акты Европейского Союза.

В их ряду особое место занимает Резолюция Европейского Парламента от 6 ноября 2003 г. об обеспечении сбалансированного представительства мужчин и женщин на выборах 2004 г.:

"Европейский Парламент:

1. Обращается к правительствам всех государств-участников Союза и тех государств, которые к нему присоединяются, с настойчивым призывом изучить вопрос о влиянии систем преференцированного голосования на представительство женщин в выборных органах и рассмотреть вопрос об уточнении либо изменении этих систем и там, где это необходимо, установить в законодательном порядке и (или) поощрить политические партии вводить системы квот, такие как попеременное указание кандидатов (zipper system), а также предпринять иные меры, направленные на обеспечение сбалансированного участия;

2. Призывает политические партии, действующие на национальном и общеевропейском уровне, пересмотреть существующие партийные структуры и процедуры с целью устранить все барьеры, которые прямо или косвенно дискриминируют женщин, препятствуя их участию, и разработать адекватные стратегии по достижению лучшего соотношения женщин и мужчин в выборных органах;

3. Призывает политические партии прислушаться к рекомендациям Сиракузской конференции министров о достижении общей цели обеспечения в партийных списках на европейских выборах не менее 30% женщин-кандидатов..."

Меры, направленные на повышение представительства женщин в Европейском Парламенте, оказались в целом успешными. После выборов 2004 г. из 732 депутатских мест 222 принадлежат женщинам.

Фракции Европейского Парламента. Регламент Европейского Парламента следующим образом определяет порядок формирования партийных фракций:

"1. Депутаты могут объединяться во фракции в соответствии с их политическими интересами.

2. Политическая фракция должна формироваться из депутатов, по меньшей мере, одной пятой части государств-участников. Минимальное число депутатов, необходимое для формирования парламентской фракции, - девятнадцать.

3. Депутат не может состоять более чем в одной фракции.

4. Председателю направляется заявление о формировании политической фракции. В заявлении должны быть указаны наименование фракции, имена ее членов, состав бюро фракции.

5. Заявление публикуется в "Официальном журнале" Европейского Союза" (правило 29)".

Партийные фракции играют исключительно важную роль в организации деятельности Европейского Парламента. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться к полномочиям Конференции председателей, в которую входят Председатель Парламента и председатели партийных фракций:

- организация работы Парламента;

- планирование законотворческой деятельности;

- сотрудничество с другими институтами и органами Европейского Союза, а также с парламентами государств-участников Союза;

- сотрудничество с другими государствами, а также теми институтами и организациями, которые не подпадают под юрисдикцию Союза;

- составление повестки заседаний Европейского Парламента;

- определение состава и полномочий постоянных комитетов, следственных и совместных комитетов, а также постоянных и временных делегаций;

- распределение мест в зале заседаний;

- разрешение на подготовку докладов Парламента;

- подготовка предложений по оказанию содействия и финансированию фракций (правило 23 Регламента Европейского Парламента).

Беспартийные депутаты также представлены в составе Конференции председателей двумя депутатами, но они лишены права решающего голоса.

После выборов 2004 г. в Европейском Парламенте были сформированы следующие фракции:

"Европейская народная партия - Европейские демократы" (268 депутатов);

"Европейские социалисты" (200 депутатов);

"Союз либералов и демократов Европы" (88 депутатов);

"Зеленые - Европейский свободный альянс" (42 депутата);

"Конфедерация объединенных левых Европы - Левые зеленые Северной Европы" (41 депутат);

"Независимость и демократия" (37 мест);

"Союз за Европу наций" (27 мест).

29 депутатов из 732 не вошли в состав каких-либо фракций Европейского Парламента.