Права оперативного управления и права хозяйственного ведения

Национализация частной собственности после Октябрьской революции 1917 года привела к преобладанию в экономических отношениях имущества, принадлежащего государству. Это вызвало необходимость обоснования имущественных прав государственных юридических лиц.

На начальном этапе появились теории, обосновывавшие в разных вариантах имущественные права государственных предприятий как частную собственность, как особое право социалистической собственности, как доверительное управление и разделенную собственность как управление порученным имуществом, как особое право пользования. Существовали и другие концепции. Детально изучали данные теории А.В.Венедиктов и О.С. Иоффе.

Для исследователей 40-х годов вся проблема заключалась в самом факте отсутствия термина, характеризующего имущественный статус и вещные права предприятия. В теории и законодательстве его подменяли содержанием права предприятия на закрепленное за ним имущество. В правовой теории и гражданском законодательстве содержание прав предприятия раскрывалось простым их перечислением, и они имели тот же набор правомочий, которые определяли права собственника, имеющие, однако, от прав предприятия качественное отличие, признаваемое почти всеми юристами.

Специфика экономического периода состояло и в том, что в 30-х годах производственная база страны почти полностью находилась в государственной собственности, отчего вопрос о правах негосударственного предприятия и не ставился.

Имущественный статус производственного предприятия практически не отличался от статуса бюджетной организации. Отношения государства и его органов управления с государственными предприятиями и бюджетными организациями строились по единому принципу – на жестких административных началах, что исключало необходимость дифференцированно подходить к определению правовых отличий.

В этих конкретно-исторических условиях могло появиться только единое для всех предприятий и учреждений понятие, отражающее их права на имущество, переданное собственником.

Такое понятие было предложено А.В. Венедиктовым в виде теории оперативного управления[19]. Данная теория показала реальное воздействие на всю доктрину права собственности. Эти правовые разработки были учтены при кодификации гражданского законодательства в 60-х годах. Право оперативного управления было закреплено в ч. 2 ст. 21 Основ 1961 г. продублировано ст. 87 ГК КазССР 1963 г. Данные нормы устанавливали, что государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в их оперативном управлении и они осуществляют право владения, пользования, и распоряжения этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества.

Рост негосударственной собственности, интеграции, кооперация и иные формы совместной деятельности государства с колхозно-кооперативными и общественными организациями, создание предприятий и организаций, которым собственник передавал свое имущество для целевого использования, ставили перед законодателем проблему определения правовой природы прав негосударственных предприятий на закрепленное за ними собственником имущество.

К использованию в указанном случае конструкции права оперативного управления за организациями всех форм собственности не видела, в результате чего в 1981 г. в Основы была включена ст. 26-1 «оперативное управление имуществом» и в 1982 г. ст. 85-1 в ГК КазССР с аналогичным названием.

Экономические реформы, проводимые в стране, расширили права государственных предприятий, и различия между имущественным статусом производственных предприятий и бюджетных организаций увеличились. В середине 80-х годов некоторыми учеными были внесены предложения о замене права оперативного управления другим термином, адекватно отражающим изменившиеся экономические отношения.

В обстановке все ухудшающегося положения в народном хозяйстве развитие экономических отношений и соответствующих им правовых институтов определили к концу 80-х годов доминирующую в правовой теории точку зрения о необходимости дальнейшего расширения имущественных прав государственных предприятий. Необходимо было разделить статус бюджетных организаций и предприятий.

В Законе СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» (ч. 2, п. 1 ст. 21 24?) Устанавливалось: «… осуществляя право полного хозяйственного ведения своим имуществом, предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом и по своему усмотрению, совершает в отношении его любые действия, не противоречащие закону. К праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик не установлено иное».

Законодатель, таким образом, не признав за предприятием прав собственника, наделил его правами, предельно близкими к правам собственника.

Данное решение вопроса нашло свое аналогичное отражение в Законе Казахской ССР от 15 декабря 1990 г. № 223-а-XII «О собственности в Казахской ССР.

Завершающим актом союзного законодательства, регламентировавшим права полного хозяйственного ведения и оперативного управления, были Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятые Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г. № 2212-1.

В связи с суверенизацией Казахстана дальнейшее развитие рассматриваемых институтов осуществляется на территории Республики Казахстан в рамках республиканского законодательства.

Закон Республики Казахстан от 4 июля 1992 г. № 1543-12 «О защите и поддержке частного предпринимательства» (п. 3 ст. 6) позволил государственным предприятиям заключить любые сделки на отчуждение имущества частным предпринимателям и участвовать в различных формах хозяйственной совместной деятельности.

В этот период в Республике Казахстан заканчивается процесс расширения имущественных прав государственных предприятий и начинают появляться иные тенденции.

Предоставление предприятиям в сфере хозяйственной деятельности почти неограниченных имущественных прав условиях резкого ослабления административных и контрольных функций государства позволило части работников управленческого звена в корыстных личных целях использовать, приватизировать и распродать за бесценок существенную часть национальных материальных ценностей.

Вместе с тем фактически неограниченные права наряду с государственными предприятиями получили частные предприятия. Государственное регулирование частного предпринимательства оказалось крайне слабым. Интересам частных предприятий был отдан приоритет перед интересами государства, общества и граждан. Нерегулируемый рынок на стадии своего становления стал порождать негативные неконтролируемые процессы: монополизм, недобросовестную конкуренцию, необоснованную капитализацию средств, инфляции, утечку капитала за границу, прекращение инвестирования развития производства и научно-технического процесса, ликвидацию дотаций нерентабельных, но государственно-важных производств.

Гражданско-правовая мысль отреагировал на это однозначным отказом от признания за государственным предприятием прав не только собственника, но и вообще любых, выходящих за пределы воли государства-собственника.

С учетом сложившейся ситуации были признаны ошибочными правовые установки, направленные на защиту имущественных прав государственных предприятий от государства. И это нашло свое выражение путем внесения изменений и дополнений в законы о собственности и предприятиях (1993 г.), где «полное хозяйственное ведение было переименовано в «хозяйственное ведение». Такое новшество было первым для законодательства республик СНГ, в которых проходят аналогичные общественно-экономические процессы, и применяется идентичная терминология в сфере имущественных прав предприятий.

Это означало, что границы имущественных прав государственного предприятия и пределы и пределы их осуществления определяются в соответствии с законом волей государства, являющегося собственником[20].