Проблематика адміністративного процесуального права

Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б ураховували специфіку публічно-правових спорів.

Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу III Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК), а також справи з приводу встановлення неправильності в актах цивільного стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними.

Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодексом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи публічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та господарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуального кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в останню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу (розуміючи його, як доводиться у розділі І, гл. 2.3 цієї книги, як поняття, тотожне адміністративному судочинству) в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, незначна. По суті, йдеться про створення якісно нового кодифікованого акта, заснованого на нових принципах і нормах.

Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарського процесів, передусім ті, що стосуються розв’язання адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулюють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністративних справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьому цінним для нас є досвід як країн, що мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і країн, у яких адміністративна юстиція перебуває на стадії зародження та розвитку.

Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість питань, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на всі ці питання не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичайно, терміни розгляду?

Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж вирішити на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанта спрос­тить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не треба буде ламати голову над розв’язанням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшить можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне розв’язання передбачуваної проблеми на рівні закону «сковуватиме» судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання.

Отже, на наш погляд, в ході проведення кодифікації норм адміністративного судочинства неможливо відразу розв’язати всі проблеми, які можуть виникнути у судовій практиці й щодо правильності розв’язання яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах досить викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкращий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвитку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення процесуального закону.

На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально лаконічно і не відзначаються глибокою деталізацією. Адже там законодавець звик довіряти суддям.

У формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викладені просто і зрозуміло, так, щоб їх могли впевнено використовувати і не-юристи, адже основним контингентом позивачів будуть пересічні громадяни. Намагання максимально точно розв’язати у кодексі всі можливі питання може зашкодити зрозумілості, оскільки основні, принципові положення можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може виявитися неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладу нормативного матеріалу.

Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох частин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адміністративних судів, а інші – запозичені з цивільного процесу. Перші відображатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обо­в’язок доведення тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміністративного і цивільного судочинства (положення про докази, про процесуальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та ін.).

У зв’язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адміністративного процесуального кодексу частину положень із Цивільного процесуального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному кодексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно скоротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адміністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуальних термінів, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, може бути встановлено співвідношення між Цивільним процесуальним і Адміністративним процесуальним кодексами як між загальним і спеціальним.

Можна відзначити принаймні два недоліки такого варіанта розв’язання проблеми: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом із Цивільним, що вкрай незручно, особливо для пересічних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судочинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному процесі.

Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості субсидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративними судами. Отже, вважаємо, що до Адміністративного процесуального кодексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві й цивільному (а також господарському) процесу.