Развитие государственного аппарата РСФСР

Местные органы власти. В рассматриваемый период местные органы власти получили дальнейшее развитие, их статус уточнялся в зависимости от потребностей практики. VIII Всероссийский съезд Советов принял постановление «О советском строительстве», которым, среди прочих, были урегулированы вопросы взаимоотношений центральных и местных органов, постановление предусматривало, что постановления местных съездов Советов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК и его Президиумом, а постановления исполкомов и их президиумов также и СНК РСФСР.

Таким образом, наркоматы не могли отменять постановлений съездов местных Советов, а исполкомы получили право приостанавливать (в исключительных случаях) распоряжения народных комиссариатов. Ослабление чрезмерной централизации управления, сложившейся за годы войны, выразилось и в том, что все центральные ведомства должны были вести свои дела на местах через Советы и их отделы. Поэтому самостоятельные местные органы этих ведомств упразднялись за исключением случаев, предусмотренных специальными постановлениями ВЦИК и его Президиума.

Расширению прав местных органов власти способствовало поручение съезда Советов Президиуму ВЦИК постепенно отменить институт уполномоченных центральных органов и передать их функции местных Советам.

Что касается работы местных Советов и их исполкомов, то постановление требовало строгого соблюдения установленного законом порядка выборов Советов и проведения их съездов. Постановление предусматривало создание Советов во всех поселениях городского типа и проводить пленумы Горсоветов не реже двух раз в месяц. Устанавливалось, что волостные и уездные исполкомы должны собираться не реже одного раза в неделю, а губернские — не реже одного раза в две недели.

В целях расширения и укрепления связи органов власти с населением указывалось на необходимость привлечение возможно большего числа рабочих и крестьян на заседания исполкомов, рекомендовалось проводить их на фабриках и заводах. В развитие решений VIII Всероссийского съезда Советов Президиум ВЦИК принял ряд постановлений: «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов», «О созыве регулярных расширенных совещаний представителей сельских Советов, волостных Исполнительных Комитетов и уездных Исполнительных Комитетов», «Об организации городских Советов Рабочих и Крестьянских Депутатов» и др.

IX Всероссийский съезд Советов внес необходимые коррективы в правовые основы организации и деятельности местных органов власти: увеличивались сроки полномочий Советов (частые перевыборы, до трех раз в год, не способствовали стабилизации их работы). Съезд установил, что очередные съезды Советов автономных республик и областей, губернские, уездные и волостные съезды созываются один раз в год. Такое же правило устанавливалось для городских и сельских Советов.

Изменялась структура исполкомов. На уездном уровне были ликвидированы отделы: рабоче-крестьянской инспекции, юстиции, народного хозяйства и чрезвычайной комиссии. Вместо них допускалось назначение соответствующими отделами губисполкомов уполномоченных при уисполкомах.

После съезда были пересмотрены действовавшие положения о сельских Советах и волостных исполкомах, приняты положения о губернских и уездных съездах Советов, городских Советах и их исполнительных комитетах. Уездные съезды Советов созывались один раз в год и составлялись из делегатов сельских Советов, Советов городов, фабрично-заводских поселков, фабрик и заводов, находящихся вне поселений. Губернский съезд Советов, созываемый также один раз в год, состоял из делегатов, избираемых городскими Советами, Советами поселков городского типа с населением более 3000, заводами и фабриками, расположенными вне городов и поселков. Между съездами высшими органами власти на территории уезда или губернии являлись соответствующие исполкомы.

Последующие изменения в системе местных органов власти были вызваны районированием. Вопрос о новом административно- территориальном делении был поставлен еще в 1919 г. В марте 1921 г. ВЦИК утвердил основные положения о районировании, подготовленные Административной комиссией ВЦИК, при Госплане была организована «Комиссия по районированию». Проблему районирования обсуждал XII партийный съезд, она нашла отражение в решениях ВЦИК X созыва. Первым практическим шагом в осуществлении районирования стало утвержденное декретом ВЦИК Положение об Уральской области (ноябрь 1923 г.), в состав которой вошли четыре губернии. Затем на таких же основах был образован Северо-Кавказский край. Новое административно-территориальное деление вводилось на протяжении всего рассматриваемого периода. Работа была завершена в 1929 г. В результате в РСФСР была введена трехзвенная система: область (край) — округ — район, в других республиках — двухзвенная: округ — район.

В данной связи нужно сказать об одной проблеме, возникшей в ходе районирования, проблеме, которая затрагивала конституционные основы советского строительства и проявилась с созданием в 1925 г. Северо-Кавказского края. Речь идет о статусе автономных образований, включавшихся в состав образуемых областей (краев). Поэтому ВЦИК 28 июня 1928 г. принял постановление «Об условиях вхождения Автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений». Постановление гласило, что автономные республики входят в состав областей или краев на добровольной основе по решению республиканских съездов Советов и с утверждения ВЦИК. За ними сохранялось право свободного выхода их области (края) и все права, установленные положениями об АССР.

Постановления областных (краевых) съездов Советов и их исполкомов по предметам ведения союзных наркоматов были обязательными для автономных республик и проводились в жизнь сразу по опубликовании, а такие же акты по вопросам, отнесенных к ведению объединенных наркоматов, реализовывались через ЦИК и СНК автономных республик. Что же касается постановлений областных (краевых) съездов Советов и исполкомов, относившихся к компетенции необъединенных наркоматов (к которым относился и НКВД), то они проводились на территории автономных республик от имени правительств этих республик.

В случае несогласия с такими постановлениями ЦИК республики мог приостанавливать их в таком же порядке, как и для постановлений по вопросам, относящимся к ведению объединенных наркоматов. В этом случае можно говорить о сужении прав автономных республик закрепленных Конституцией РСФСР и положениями об автономных республиках, принятых в начале 1920-х гг., которые относили руководство необъединенными наркоматами к исключительной компетенции автономных республик.

К середине 1920-х гг. выявились существенные недостатки в работе Советов низового уровня. Это выражалось в том, что в своей деятельности они применяли командно-административные методы руководства, сложившиеся в период военного коммунизма. Распространенным явлением были различные злоупотребления представителей власти. В результате авторитет Советов был подорван, о чем свидетельствовали результаты избирательной кампании 1924 г., когда в ряде регионов в выборах приняло участие менее 20% избирателей. В целях исправления положения был провозглашен курс на «оживление Советов», предполагавший проведение комплекса мероприятий, в том числе проведение в Советы и исполкомы большего количества беспартийных, недопущение необоснованного вмешательства в деятельность местных Советов, образование при них секций (комиссий) по различным сферам жизнедеятельности, созывы крестьянских конференций и съездов и т.п.

В январе 1925 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новую инструкцию о выборах в Советы, на основе которой были проведены повторные выборы, в которых участвовало в два раза больше избирателей, нежели в 1924 г.

К этому времени в РСФСР были приняты новые Положения о Советах разного уровня и их исполкомах, более четко регулировавшие многие важные вопросы их деятельности. Так, Положение о сельских Советах определяло, что главнейшей их задачей является поднятие крестьянского хозяйства, укрепление союза рабочего класса с трудящимся крестьянством, улучшение государственного аппарата путем еще большего вовлечения крестьян в управление государством и т.д.

Положение четко определило взаимоотношения сельского Совета и сельского схода, порядок созыва и работы схода, его полномочия. Важно, что сходу, этому рудиментарному, но традиционному институту непосредственной демократии, придавалось большое значение. Сельский Совет был обязан выполнять все законные постановления сходов, отчитываться перед гражданами о выполнении поручений сельского схода. В 1924 г. были также приняты новые положения об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполкомах, в 1925 г. — о городских Советах. В числе прочего в них определялись обязанности этих органов в области охраны порядка.

В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли два важных нормативно-правовых акта: положение об общих собраниях (сходах) и о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах и сельских советах. Расширению участия трудящихся в управлении делами государства должно было способствовать введение сельскохозяйственных производственных совещаний пи сельских Советах, положение о которых было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 10 декабря 1929 г. в состав совещаний включались все члены и кандидаты в члены сельского Совета, представители колхозов, совхозов, земельных обществ, женских собраний, актив из батраков, бедняков и середняков, учителя, врачи, агрономы и т.д. Целью данных совещания была разработка и проведение мероприятий по социалистическому переустройству сельского хозяйства своего района (строительство совхозов, колхозов, МТС, создание производственных кооперативов и т.п.), по расширению посевных площадей, поднятию урожайности, развитию животноводства и других отраслей сельского хозяйства.

Ускоренная индустриализация страны потребовала уточнения правового статуса городских Советов. 8 февраля 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Основные положения об организации в Союзе ССР городских Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов».

Значение их состояло в том, что:

· предусматривалось создание Советов во всех городах и рабочих поселках;

· вносилось единообразие в организационное построение горсоветов по всей стране;

укреплялась имущественная база городских Советов.

Принятие Основных положений стимулировало поиск новых форм организации работы местных Советов. В этой связи достаточно упомянуть циркуляр ВЦИК (январь 1929 г.), нацеливавший на организацию в городских Советах депутатских групп, дежурств членов горсоветов на предприятиях.

Система центральных органов отраслевого управления. В 1920-е гг. она претерпела значительные изменения. В 1921 — 1922 гг. управление средними и мелкими предприятиями было передано местам, допускалась сдача их в аренду кооперативам и частными лицам. Для координации деятельности всего местного хозяйственного аппарата согласно постановлению VI11 Всероссийского съезда Советов «О местных органах экономического управления» в 1921 г. при губисполкомах были образованы губернские экономические совещания (губэкосо). Они были призваны согласовывать деятельность местных органов ВС ИХ и наркоматов продовольствия, труда, финансов. Вслед за этим были образованы областные экономические совещания, а в июне 1921 г. решением ВЦИК были созданы экономические совещания в уездах (районах), крупных фабрично-заводских поселках и волостях. Низовыми органами СТО РСФСР стали крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства и фабрично-заводские экономические совещания, образуемые при управлениях фабрик и заводов.

Повышение роли СТО РСФСР, создание при нем названных выше органов обусловил изменение статуса ВСНХ и его органов на местах. В мае 1921 г. была изменена структура ВСНХ. Общее руководство промышленностью осуществлял его Президиум, а управление отдельными отраслями возлагалось на главным управления (главки) ВСНХ. В отличие от главков периода военного коммунизма, работавших на строго централизованной основе, главки ВСНХ свои функции осуществляли через совнархозы республик, промышленные бюро и губернские совнархозы, которым и были переданы функции непосредственного руководства основной массой предприятий. Число главок по сравнению с предшествующим периодом также существенно сократилось: с 52 до 16.