В области молодежной политики

Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области молодежной полити­ки основывается на разграничении предметов ведения между Рос­сийской Федерацией, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации, опреде­ляющие предметы ведения Российской Федерации и предметы со­вместного ведения, прямо не указывают молодежную политику как предмет ведения. Это, однако, не значит, что она относится к сфере ведения субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой вне пределов ведения Рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти): содержание молодежной полити­ки складывается из составных частей следующих предметов ведения. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федераль­ной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и нацио­нального развития Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Фе­дерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; общие вопросы воспитания, образования, науки, культу­ры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоох­ранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; трудовое, семейное, жи­лищное законодательство.

Российская Федерация, по сути дела, имеет всю полноту власти по определению полномочий как своих, так и субъектов Российской Федерации. Так, постановлением Конституционного Суда от 9 января 1998 г. №1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодек­са Российской Федерации была подтверждена возможность опреде­ления Федеральным законом полномочий органов государственной власти, в том числе федеральных. Там, в частности, была выражена следующая правовая позиция: «Согласно статье 11 (часть 3) Кон­ституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ве­дения и полномочий. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предме­ты) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий (пункт 4 мотивировочной части)». В практике Конституционного Суда Российской Федерации было немало решений, которые на кон­кретном примере отчетливо показали, что федеральный законодатель вправе самостоятельно регулировать достаточно частные вопросы, оставаясь в рамках Конституции в ее интерпретации Конституцион­ным Судом. Это постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 года по делу о проверке конституционности статьи 3 Фе­дерального закона от 18 июля 1995 г. «О рекламе». Им было не только подтверждена возможность Российской Федерации регулировать та­кой, в общем-то, частный вопрос, как реклама, но и установлено, что в некоторых аспектах регулирование рекламы является исключитель­ной прерогативой Российской Федерации.

Таким образом, полномочия Российской Федерации по правово­му регулированию общественных отношений очень широки, а раз­граничения публичных полномочий по ним весьма широки. При этом, однако, Конституционным Судом в постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» была выражена правовая позиция, согласно которой «из федеративной природы их (Российской Федерации и субъектов) взаимоотношений вытекает … 47

недопустимость произвольного присвоения органами государствен­ной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публич­ной власти». Тем не менее, сама модель определения полномочий органов публичной власти именно с федерального уровня такой по­зицией не отрицается. Фактически, не имеет конституционных огра­ничений и отнесение тех или иных вопросов к вопросам местного значения (компетенции органов местного самоуправления), если, ко­нечно реализуется с учетом понимания вопросов местного значения как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Феде­ральным законом осуществляется населением и (или) органами мест­ного самоуправления самостоятельно (статья 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, фактически не ограничено отнесение конкрет­ных вопросов в области молодежной политики к компетенции и пол­номочиям органов управления соответствующих уровней законода­тельными актами Российской Федерации.

К таким законодательным актам, в частности, относится Феде­ральный закон от 06 октября1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.1 указанного Федерального зако­на полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), зако­нами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (пункт 1); полно­мочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, опреде­ляются Конституцией Российской Федерации, федеральными зако­нами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2); полно­мочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответ­ствии с ними нормативными правовыми актами Президента Россий­ской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (пункт 3).

Пункт 2 статьи 26.3 данного Федерального закона относит к полномочиям государственных органов субъектов Российской Фе­дерации по предметам совместного ведения, осуществляемым само­стоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в частности, следующие сопрягаемые с молодежной политикой во­просы:

обеспечения государственных гарантий прав граждан на получе­ние общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (подпункт 13);

организации предоставления общедоступного и бесплатного до­школьного, начального общего, основного общего, среднего (полно­го) общего образования по основным общеобразовательным програм­мам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации (подпункт 13.1);

организации предоставления начального, среднего и дополни­тельного профессионального образования (за исключением образо­вания, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федера­ции) (подпункт 14);

организации предоставления дополнительного образования де­тям в учреждениях регионального значения (подпункт 14.1);

создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий (подпункт 24.1);

организации и осуществления деятельности по опеке и попечи­тельству (пп.24.2);

осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физ­культурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных меропри­ятий (подпункт 30);

социальной поддержки и социального обслуживания инвали­дов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных об­разовательных учреждениях), семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей) (подпункт 24);

осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью (подпункт 58).

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 26.3 по вопросам, указан­ным в пункте 2 данной статьи, органы государственной власти субъ­екта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в фе­деральных законах положений, устанавливающих указанное право. Кроме того, пункт 2 статьи 3 предоставляет субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных зако­нов, что и реализовано рядом субъектов Российской Федерации пу­тем принятия законов о молодежной политике.

Федеральный закон от 06 октября.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» определяет вопросы местного значения поселения, муни­ципального района, городского округа (то есть вопросы, которые он обязан решать); права органов местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Так, к вопросам местного значения поселения относится орга­низация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молоде­жью в поселении (пункт 30 части 1 статьи 14), к вопросам местного значения муниципального района – организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и мо­лодежью (пункт 27 части 1 статьи 15), к вопросам местного значения городского округа – организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (пункт 34 части 1 статьи 16).

Кроме того, органы местного самоуправления поселения, му­ниципального района, городского округа имеют право на решение следующих вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городского округа: участие в 50 организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поис­ке работы, а также временной занятости несовершеннолетних граж­дан в возрасте от 14 до 18 лет; участие в осуществлении деятельно­сти по опеке и попечительству.

Полномочия федерального уровня власти в сфере молодежной политики утверждены только положениями о соответствующих ве­домствах.

В Положении о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации применительно к молодежной по­литике определены следующие полномочия:

1) создает во взаимодействии с общественными организациями и движениями, представляющими интересы молодежи, условия для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотиче­ского воспитания молодежи, реализации профессиональных возмож­ностей молодежи;

2) координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере молодежной политики;

Министерство, также вносит в Правительство Российской Фе­дерации проекты федеральных законов, нормативных правовых ак­тов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект пла­на работы и прогнозные показатели деятельности Министерства; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, ак­тов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере компетенции. Но не один акт, относящийся к молодежной по­литике, не поименован в положении непосредственно.

Положение о Федеральном агентстве по делам молодежи уста­навливает, что Агентство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) организует реализацию мер государственной молодежной по­литики;

2) по запросам молодежных и детских объединений организует 51 подготовку и переподготовку кадров для этих объединений;

3) осуществляет меры государственной поддержки молодеж­ных и детских объединений по результатам конкурса проектов (про­грамм), указанных объединений;

4) формирует Федеральный реестр молодежных и детских объе­динений, пользующихся государственной поддержкой;

5) в установленном законодательством Российской Феде­рации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно- конструкторских и технологиче­ских работ для государственных нужд в установленной сфере дея­тельности, а также для обеспечения нужд агентства;

6) осуществляет в порядке и пределах, установленных феде­ральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в своей сфере деятельности;

7) осуществляет функции государственного заказчика федераль­ных целевых программ, научно-технических и инновационных про­грамм и проектов;

8) взаимодействует в установленном порядке с органами госу­дарственной власти иностранных государств и международными ор­ганизациями в установленной сфере деятельности;

9) осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в уста­новленный законодательством Российской Федерации срок;

10) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведе­ний, составляющих государственную тайну;

11) обеспечивает мобилизационную подготовку Агентства, а также контроль и координацию деятельности подведомственных ему организаций по мобилизационной подготовке;

12) организует переподготовку, повышение квалификации и ста­жировку работников Агентства;

13) осуществляет в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и ис­пользованию архивных документов, образовавшихся в процессе дея­тельности Агентства;

14) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных Агентству на руко­водство и управление в установленной сфере деятельности;

15) организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;

16) реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выпол­нение соответствующих ведомственных целевых программ, в уста­новленной сфере деятельности;

17) осуществляет иные функции в установленной сфере деятель­ности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Пра­вительства Российской Федерации.

Показательно, что только позиции 1-4 и 16 представляют собой полномочия в соответствующей сфере деятельности. Остальное же фактически является средством обеспечения реализации полномочий, то есть имеет обслуживающие для содержательной деятельности зна­чение.

Таким образом, относительно разграничения полномочий в сфе­ре молодежной политики можно сделать следующие выводы:

1) полномочия федеральных органов государственной власти в этой сфере четко и системно не определены;

2) мероприятия по работе с молодежью могут реализовываться на всех уровнях управления, при этом четкого разделения их по уров­ням и способов избежать нецелесообразных дублирующих действий законодательство не предусматривает. При этом, однако, полномо­чия органов субъектов Российской Федерации и органов местного са­моуправления в области молодежной политики сформулированы за­конодателем более конкретно, чем полномочия федеральных органов власти;

3) отдельные направления молодежной политики в этих норма­тивных правовых актах не указаны, что ведет к возникновению пра­вовой неопределенности в вопросах отнесения их к полномочиям тех или иных государственных органов, органов местного самоуправле­ния, вынуждает прибегать при решении этих вопросов к процедуре сравнительного анализа и сопоставления правовых норм, содержащихся в целом ряде федеральных законов, норм Конституции Рос­сийской Федерации;

Поэтому представляется целесообразным при принятии Феде­рального закона о молодежной политике решение, в том числе, вопроса о разграничении полномочий в сфере молодежной политики между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного са­моуправления.

Кроме того, ряд полномочий может быть закреплен с исполь­зованием предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» механизма передачи фе­деральными законами полномочий Российской Федерации для осу­ществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. То есть полномочия осуществляют органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета (если полномочия не предполагают содержа­ние инфраструктуры и выплат гражданам, а предусматривают толь­ко организационные мероприятия, субвенции могут ограничиваться только содержанием штатных единиц, в зависимости от примерной расчетной нагрузки, в соответствующем органе власти субъекта Рос­сийской Федерации).

При этом федеральным законом должны быть предусмотрены:

порядок представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или высшим исполнительным органом государственной власти субъек­та Российской Федерации отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из феде­рального бюджета;

права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Феде­рации (руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации) по осуществлению пере­ 54 данных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих соответствующие полномочия;

права и обязанности федеральных органов исполнительной вла­сти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъ­екта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительно­го органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с определением структуры органов исполнительной вла­сти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответ­ствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъ­екта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий;

способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нор­мативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федера­ции для осуществления соответствующих полномочий.

Правительство Российской Федерации может устанавливать кри­терии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению соответ­ствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий.

Таким образом, использование этого механизма предполагает фактическое встраивание соответствующих исполнительных органов субъектов Российской Федерации в вертикаль во главе с федеральным органом исполнительной власти, в части переданных таким образом (а в реальности – и смежных с ними) полномочий.

В качестве таких полномочий могут быть, в части молодежной политики, переданы полномочия:

1) по учету региональных и местных молодежных объединений;

2) по организации патриотического воспитания молодых граж­дан. 55 На основании имеющейся законодательной базы в субъектах Российской Федерации сформирована собственная правовая база в сфере молодежной политики.

Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей принципы выработки и реализации государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, позволяет утверждать о развет­вленности регионального законодательства в этой сфере. В том или ином виде законы о молодежной политике приняты подавляющим большинством субъектов («О молодежи» (Республика Коми, Рязан­ская и Челябинская области, г. Москва); «О молодежи и государ­ственной молодежной политике» (Республика Татарстан, Калужская и Ленинградская области); «О молодежи и молодежной политике» (Архангельская область, г. Санкт-Петербург); «О государственной молодежной политике» (Республики Алтай, Бурятия, Дагестан, Ин­гушетия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия) и Тыва, Уд­муртская и Чувашская Республики, Краснодарский и Красноярский края, Амурская, Астраханская, Волгоградская, Вологодская, Иркут­ская, Калининградская, Камчатская, Кировская, Курганская, Курская, Липецкая, Магаданская, Московская, Оренбургская, Пермская, Са­халинская, Свердловская, Смоленская, Тверская и Томская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа); «О молодежной политике» (Республики Башкортостан и Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики, Примор­ский и Ставропольский края, Владимирская, Ивановская, Костром­ская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Саратовская, Там­бовская, Тюменская, Читинская и Ярославская области, Еврейская автономная область); «О государственной региональной молодежной политике» (Алтайский край); «О региональной государственной мо­лодежной политике» (Орловская область); «Об основах молодежной политики» (Хабаровский край и Ульяновская область); «Об общих принципах осуществления государственной молодежной политики» (Кемеровская область); «Об основных направлениях государствен­ной молодежной политики» (Брянская область); «О реализации госу­дарственной молодежной политики» (Республика Хакасия и Ханты-Мансийский автономный округ); «О государственной поддержке молодежи» (Республика Адыгея); «О государственной поддержке молодежи, молодежных и детских общественных объединений» (Ро­стовская область). Всего в 72 субъектах Российской федерации. 56 7. Акты международного сотрудничества

Российской Федерацией заключен ряд соглашений по вопросам сотрудничества в области молодежной политики:

1) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области моло­дежной политики (Киев, 28 января 2003 г.);

2) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве по делам молодежи (Рим, 15 января 2001 г.);

3) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области молодежной политики (Москва, 30 июня 1995 г.).

4) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Федеративной Республикой Германия в области молодежного сотруд­ничества (21 декабря 2004 г. Шлезвиг Германия)

5) Соглашение между Правительством СССР и Правительством Французской Республики о молодежных обменах, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Француз­ской Республики о сотрудничестве по делам молодежи (5 июля 1989 г.)

6) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о создании Японо-Российской комиссии по молодежным обменам (Москва, 15 марта 1999 г.)

Указанные соглашения содержат в основном близкие положения, различаясь преимущественно разной степенью подробности в регла­ментации возможных направлений сотрудничества и порядка его осу­ществления.