Общая полиция России в начале 20 века

Полиция России в первой половине 19 века. В 1802 г. вместо государственных коллегий были учреждены министерства, в числе которых было и Министерство внутренних дел.

Суть этой реформы заключалась в том, что, во-первых, вместо запутанной системы многочисленных коллегий и канцелярий была образована стройная система министерств, в которой функции управления четко распределялись между отдельными министерствами. Во-вторых, если в коллегиях дела решались коллегиально путем голосования, а президент был лишь председателем коллегии (хотя на практике фактическая роль президентов коллегий была значительно больше), то в министерствах формально вся власть принадлежала министрам. Иными словами, создание министерств означало дальнейшую централизацию и бюрократизацию государственного аппарата.

Что же касается создания Министерства внутренних дел, то в этой области реформа была более значительной. Дело в том, что до реформы основным органом внутреннего управления был сенат, а практически власть, особенно в руководстве силовыми структурами, — концентрировалась в руках генерала-прокурора. Но сенат, как известно, одновременно выполнял функции высшего судебного органа. Если учесть, что главной функцией генерал-прокурора было осуществление «высшего надзора» за закономерностью действий всех государственных органов, то получалось что в области внутреннего управления генерал-прокурор должен был надзирать сам за собой.

Создание МВД означало, что все функции внутреннего управления сосредоточились полностью в этом министерстве. Титул генерал-прокурора был присвоен теперь министру юстиции, который ведал судебными органами и должен был наблюдать за соблюдением законов всеми государственными учреждениями, в том числе и полицией. Министерство внутренних дел руководило деятельностью губернаторов, которым в свою очередь была подчинена на местах полиция. Через губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Таким образом, впервые был создан единый орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важнейших вех в развитии полицейской службы России. МВД осуществляло также административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, продовольственным делом, ведало почтой и т. д. Поэтому наряду с главным подразделением МВД — департаментом внутренних дел (который впоследствии был разделен на департаменты полиции исполнительной и хозяйственной) учреждались департаменты мануфактур и торговли, почтовый, а также медицинский комитет.

Учитывая многообразие функций министерства, что не позволяло ему сосредоточить внимание на полиции, в 1811 г. из него выделяется специальное Министерство полиции, существовавшее наряду с Министерством внутренних дел, в ведении которого остались вопросы продовольствия, сельского хозяйства, промышленности (за исключением горной) и т. д. Однако, хотя создание Министерства полиции и усилило несколько специализацию в управлении полицией на министерском уровне, в губернском звене единого полицейского органа так и не было создано. Полицмейстеры, городничие и уездные исправники по-прежнему подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам полиции были подконтрольны Министерству полиции, а по другим вопросам — Министерству внутренних дел. Таким образом, с созданием Министерства полиции в местном управлении создавалось своеобразное двоевластие. В связи с этим в 1819 г. Министерство полиции вновь объединяется с министерством внутренних дел.

Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1837 г. Эти меры заключались прежде всего в расширении низового аппарата полиции в уездах, где учреждены были должности становых приставов, подчиненных исправнику. В большинстве местностей империи утвердился принцип назначения исправников правительством (прежде они избирались местным дворянством).

Министерство полиции (а после его ликвидации в 1819 г. — МВД) получило право «наблюдать» за правильностью несения службы воинскими частями корпуса внутренней стражи, расквартированными в губерниях. МВД и губернаторы получили право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка войска и сверх тех частей корпуса внутренней стражи, которые уже находились в их оперативном подчинении. Закон предоставлял право министру внутренних дел не только обращаться с такого рода просьбами к военному ведомству, но и право отдавать приказы непосредственно командирам воинских частей, расквартированных в губерниях.

После подавления восстания декабристов Николай I радикально реорганизовал и политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. создается III отделение «Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической полиции, в его состав была включена и особенная канцелярия МВД. Начальник этого отделения был подчинен непосредственно царю.

В качестве исполнительного аппарата начальнику III отделения придавался в распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г. В соответствии с этим указом территория страны разделялась на 5 жандармских округов, число которых в дальнейшем было увеличено до 7. В столицах (Петербурге и Москве), крупных портах и губернских городах располагались жандармские дивизионы и команды. Важнейшей функцией III отделения стала охрана государственной безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В этой связи следует напомнить, что еще 1822 г. императорским указом полиции предписывалось закрыть все тайные общества и масонские ложи, а государственные служащие обязаны были давать подписку в том, что они в таковых обществах и ложах не состоят. Восстание декабристов в 1825 г. показало, что полиция и ведомственные секретные службы реализовать этот указ не смогли. Теперь функция политической полиции из МВД была изъята и передана III отделению. К нему же перешли функции политической и военной контрразведки. С этой целью III отделение обязывалось контролировать деятельность и передвижения по стране иностранцев. Усилился контроль и за передвижениями российских подданных, чему способствовало принятие Свода уставов о паспортах и беглых в 1833 г.

К ведению III отделения отнесена была и борьба с фальшивомонетничеством.

Наконец, одной из важнейших функций III отделения стала информация императора о реальном положении в стране и, в частности, надзор за деятельностью аппарата государственного управления, особенно местного. С этой целью III отделению было вменено в обязанность регулярно составлять для императора «ведомости» о «всех без исключения происшествиях», включая статистические сведения, «до полиции относящиеся». Чтобы обеспечить достоверность информации, жандармские органы на местах были независимы от местных властей, в том числе и от губернаторов.

Характерно, что численность жандармерии была невелика. Штат III отделения царской канцелярии в момент его создания в 1826—1827 гг. не превышал 40 человек и даже в 1880 г., когда оно было упразднено, составлял примерно 120 человек. А в штатах окружных управлений числились: начальник округа — генерал, его помощник — штаб-офицер, один или два офицера — адъютанты, писарь и несколько унтер-офицеров. В штатах отделов, на которые делилась территория округа, включавшая до 8—10 губерний, состояли: начальник — штаб-офицер, его адъютант, писарь и несколько унтер-офицеров. Общая численность корпуса жандармов, включая все отдельные дивизионы и воинские команды, была немногим более 6 тысяч человек.

Корпус имел чисто военную организацию и в административном, строевом и хозяйственном отношении подчинялся военному министерству (через штаб корпуса). Но шеф корпуса жандармов — он же начальник III отделения собственной царской канцелярии подчинялся только императору.

Чисто военный характер корпуса жандармов и его сравнительно небольшая численность объяснялись тем, что власть учитывая опыт военного заговора против Павла I и восстания декабристов, главную опасность для трона видела в ближайшем окружении императора и в офицерском корпусе, прежде всего гвардейском офицерстве, а этот социальный слой был относительно небольшим. Что же касается крестьянских волнений, то для их подавления использовались в основном не жандармы, а подразделения корпуса внутренней стражи и обычные армейские полевые войска, а выявлением зачинщиков и их арестом, занималась местная полиция.

Общее руководство местной полицией по-прежнему оставалось в ведении МВД и осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации управления. Проявилась эта тенденция и в управлении полицией. В компетенцию министерства входило определение штатов полицейских органов на местах, контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции, назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был увеличен штат чиновников для особых поручений при министре. Регулярными стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции исполнительной. Для управления департаментом во время его отсутствия вводится должность вице-директора. В составе МВД было учреждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую эффективность деятельности полиции и необходимость ее реформирования.

Полиция России во второй половине 19 века.

Крупные реформы полиции были проведены в 60—80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппарат. Были проведены следующие меры:

1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;

2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;

3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы;

4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским органам самоуправления;

5) расширен низовой аппарата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутренних дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей.

Уезды подразделялись на станы, возглавляемые становыми приставами. Города контролировались городскими и участковыми приставами, а также полицейскими надзирателями. Институт сотских и десятских преобразования не затронули. Однако объединение не коснулось столиц и крупных городов, в которых городская полиция сохранялась.

Полицейские учреждения облагались двойным контролем: “по вертикали” – со стороны Департамента полиции и “по горизонтали” – со стороны губернатора и губернского правления, поскольку уездный исправник рассматривался как официальный представитель губернской власти (отсюда помимо борьбы с преступностью на него возлагалось выполнение множества административных функций).

Непосредственная ответственность за состояние общественной безопасности возлагалась на станового пристава. Он проводил дознание по уголовным преступлениям, собирал сведения о проживающих на подконтрольной территории, обеспечивал безопасное прохождение по стану войск, арестантов и пр.

В 1878 году приставы получили помощников в лице урядников. На этих полицейских чиновников и легла основная тяжесть производства дознаний по уголовным делам и многие, многие другие обязанности: наблюдение за поведением обывателей во время церковных служб, пресечение антиправительственных действий и слухов, контроль за ношением оружия, исполнением правил питейной торговли (продажа спиртного с 7 утра и до 22 (в селах) – 23 часов вечера (в городах) в будние дни, в праздничные и воскресные – по окончании литургии; в местах реализации спиртного не допускались музыка, азартные игры (даже шашки); интересно, что категорически запрещалась продажа спиртного в долг, а также до окончания волостных и сельских сходов) и пр. В распоряжении урядников находились сотские и десятские.

Законченное урядниками дознание начальник уездной полиции передавал судебному следователю с сообщением об этом прокурору. Основной формой работы урядников являлось патрулирование (объезд) обслуживаемой территории, с уделением особого внимания наиболее посещаемым (базары, площади и пр.) и “глухим” местам. Не менее сложной задачей являлся негласный надзор за “официальными” и ”неофициальными” (ведущими подозрительный образ жизни, еще не пресеченный компетентными органами) подопечными. Проживающие на территории вверенного им участка урядники отлучались с него только с разрешения непосредственного начальника.

Городская полиция (сохраняющаяся в соответствии с “Временными правилами” 1862 г.) практически не менялась ни организационно, ни функционально. Высшим полицейским чиновником города был градоначальник, являвшийся одновременно и главным администратором.

В столичных городах действовал обер-полицмейстер, руководивший частными приставами (город делился на участки). Низовой полицейской структурой являлся околоток, возглавляемый надзирателями, которым приходилось исполнять широкий спектр обязанностей: непосредственное представление органов власти и полиции перед обывателями, надзор за соблюдением общественного порядка и пресечение нарушений, проведение дознаний по уголовным делам с принятием самостоятельного решения о его производстве. Но их розыскной инструментарий ограничивался негласным сбором информации. Выемки, осмотры, обыски и т. п. производились только с санкции участкового пристава. Околоточные самостоятельно производили задержание преступников, пойманных с поличным, обывателей, не имеющих удостоверяющих личность документов, постоянного места жительства, а также нарушителей общественного порядка и лиц, виновность которых подтверждалась потерпевшим или свидетелями, а также совершающих побег из-под стражи или покушающихся на него.

В каждый околоток назначалось два надзирателя: один для руководства наружной службой, другой – для проведения негласного надзора за жителями, предупреждения и пресечения преступлений. Наружная полиция опиралась на городовых и подчастков, выставляемых соответствующим околоточным надзирателем на постоянные и подвижные посты с целью несения сменного дежурства. От них требовалось обеспечивать чистоту и порядок на улицах, соблюдение санитарных и торговых норм (отсюда берет начало “тесное” сотрудничество трактирщиков, дворников и т. п. с силами охраны порядка), обеспечивать порядок и сохранность имущества граждан во время пожаров и стихийных бедствий, оказывать помощь в тушении огня, первыми прибывать на место происшествия, восстанавливая порядок, задерживая виновных, оказывая защиту и помощь нуждающимся; надзирать за освещением лестниц и территорий, “благоприятных” для совершения противоправных деяний, пресекать нарушения.

Так называемым околоточным “внутреннего надзора” вменялось в обязанность знать обывателей, проживающих на подведомственной территории, их качества и “особенности”, контролировать их отъезды, переезды и другие перемещения, постоянно собирать (негласно) сведения об образе жизни и поведении лиц, состоящих под надзором полиции. С этой целью им настойчиво рекомендовалось знать в своем околотке всех хозяев, управляющих имуществом, дворников, швейцаров, содержателей гостиниц, меблированных квартир и постоялых дворов, их поверенных и конторщиков, старост, извозчиков и содержателей рабочих артелей.

Материалы дознаний, оконченных полицией, передавались судебному ведомству (окружным судам или мировым судьям). Состоявшие при нем судебные следователи получали их для дальнейшего следственного производства (“Учреждение судебных установлений” 1864 г.). По его окончании следователь, сделав о том сообщение обвиняемому и другим участвующим в процессе официальным сторонам, передавал производство прокурору, обладавшему исключительным правом привлечения к суду на основе составляемого им заключения – обвинительного акта.

“Устав уголовного судопроизводства” (1864 г.) запрещал полиции самостоятельное производство обысков и выемок. Основная нагрузка подобного рода ложилась на судебного следователя, до прибытия которого принимались меры сохранения в неприкосновенности места происшествия. Только в случаях поимки с поличным, а также реальной перспективы утраты оставленных следов, полиция уполномочивалась на проведение всех неотложных следственных действий: осмотров, освидетельствований, обысков, выемок, допросов (исключительно лиц, находящихся в тяжелом состоянии, близком к физической смерти).

Увеличение численности городского населения сопровождалось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В частности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т. д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Департамента полиции создается специальное подразделение — восьмое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в организации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т. е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных отделений должны были сноситься с Департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средства на усиление политической полиции. Кроме того, как свидетельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частности, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением.

Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В отдельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа.

Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска.

Слабым местом жандармских органов была оперативно-розыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как, воинское соединение комплектовался офицерами, переводившимися из других армейских частей. Но в армии по законам; офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандармам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т. е. на слежку), одевали поверх военной формы гражданское пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 г. сразу после покушения Каракозова на Александра II, такой специализированный розыскной орган — Отделение по охране государственного порядка и общественного спокойствия — был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере. Отделения, именовавшиеся обычном обиходе «охранными» (или «охранкой»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась далеко за пределы столичных губерний. Созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части территории империи. Характерно, что отряды филеров как при петербургском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников. В 1883 г. по докладу министра внутренних дел Д. А. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных отделений по всей стране. Граф Дмитрий Толстой (который в 1880 г. по настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский орган секретной полиции, независимой от жандармских управлений, который руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 г. был убит своим же агентом штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой от жандармов секретной полиции.