Основные особенности избирательной системы Великобритании

Процедура, предполагающая регулярное проведение выборов в представительные органы, не всегда адекватно выявлению демократического волеизъявления народа. Нередко она искажается при помощи механизма избирательной системы, деформирующего пропорции представительства, а также путем манипуляции общественным сознанием с использованием средств целенаправленного воздействия на электоральное поведение. Вместе с тем, результаты выборов содержат важную информацию, позволяющую судить о расстановке общественных сил и, следовательно, о направлении социально-политического развития в стране. Анализ такой информации имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Он позволяет выявить закономерности политической социализации индивида, малых и больших групп, дает представление об иерархии факторов, определяющих и видоизменяющих политическое поведение, помогает оценить степень политической напряженности в обществе, делает более вероятными общественно-политические прогнозы. Для партий и других общественных сил, участвующих в политическом процессе осмысление электоральной статистики и ее сопоставление с первоначальными целевыми установками является непременным условием объективной оценки соответствия своих установок, своего политического поведения, общественной ситуации и общественным настроениям, основанной на этом корректировки политического курса избирательной стратегии и тактики.

По характеру избираемого органа выборы делятся на президентские, парламентские, муниципальные и другие; по видам (по причине их обуславливающей) выборы бывают очередные, проводимые по истечении срока полномочий выборного органа, внеочередные, проводимые вследствие досрочного прекращения выборным органом своей деятельности (например, досрочный роспуск парламента), и дополнительные, проводимые для пополнения представительного учреждения (при выбытии из него одного или нескольких членов). В данном исследовании автор рассматривает только парламентские всеобщие выборы.

Существующая система выборов в британскую нижнюю палату парламента представляет собой мажоритарную систему относительного большинства, выборы проводятся в один тур. От каждого избирательного округа избирается один депутат. Как правило по одному и тому же округу баллотируются несколько кандидатов, в случае, когда их количество больше двух выигрывает и тот, кто получает 51% голосов, и тот, кто получает, например, 21%, в случае, если остальные получили меньше. Эта система ещё называется “первый проходит” (first – past – the post). Голоса меньшинства в каждом округе пропадают. Они никак не сказываются на распределении мест в парламенте. Поэтому проигравшие партии (победившие в меньшем числе округов), особенно те, что оказываются дальше второго места, резко дискриминируются, и за их счет вознаграждаются победители, получающие лишние мандаты. Исход голосования определяется не в масштабе всей страны, а по отдельным округам, и совершенно неважно, была ли там одержана победа с большим перевесом, или получено преимущество всего в один голос. Важно лишь иметь перевес в большем числе округов.

Избирательным округом является территория, на которой развертывается избирательная кампания, проводится выдвижение кандидатов, действуют политические партии и органы по проведению выборов. Соединенное Королевство разделено на столько избирательных округов, сколько существует мандатов в нижнюю палату. По данным на 1979 год их было 635, из них 516 отведено Англии, 71 – Шотландии, 36 – Уэльсу и 12 – Северной Ирландии. Количество мандатов несколько раз изменялось и к 1997 году составило 659[4]. Жители каждого округа, обладающие правом голоса, выбирают одного депутата в Палату общин. Очевидно, что образование совершенно равных по численности населения избирательных округов, каждый из которых представлял бы избранный депутат- задача практически невыполнимая, поскольку происходит постоянное перемещение населения, изменение его численности. Установленные законом границы округов менее подвижны, чем изменение состава населения. Закон устанавливает примерное равенство округов, которое постепенно меняется[5]. Неравенства представительства возникают тогда, когда законодатель оставляет избирательные округа неизменными в течение длительного времени. Лучшим примером в этом отношении служит Великобритания 16-19 в.в., где существовали так называемые “гнилые местечки” и не проводилось перераспределение округов, несмотря на промышленную революцию. В 1831 году такие крупные города, как Бирмингем, Лидс и Манчестер, не имели ни одного депутата в палате общин, тогда как местечко Олд Сарум с семью избирателями посылало двух депутатов, а Данвич, наполовину затопленный Северным морем, насчитывая одного избирателя, был представлен в палате общин одним депутатом. Лишь в 19 веке эти фиктивные округа были упразднены в пользу новых городов, ранее лишенных представительства. В настоящее время границы избирательных округов пересматриваются каждые 8-12 лет (последний раз - в 1991г.)[6] и утверждаются парламентом в соответствии с представлением четырех парламентских комиссий по границам избирательных округов соответственно для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Номинальным председателем комиссий является спикер Палаты общин, но на практике комиссиями управляет заместитель председателя, который в каждой комиссии занимает должность старшего судьи. Для проведения голосования образуются избирательные участки.

Контроль за проведением выборов в каждом избирательном округе осуществляет уполномоченный по выборам. Как правило, это чиновник старшего ранга местной администрации, в ведении которого находятся составление списков избирателей, определение мест для голосования на избирательных участках, набор штата сотрудников для подготовки и проведения голосования, а также взаимодействие с кандидатами в члены парламента через их доверенных лиц.

Заместителем уполномоченного по выборам является ответственный за регистрацию - также чиновник местной администрации. Известны две системы регистрации избирателей: постоянная и периодическая. При постоянной системе, например, в США, избиратель должен зарегистрироваться только один раз. А необходимые исправления в избирательные списки вносятся лишь в случае изменения места жительства или фамилии избирателя, а также в случае смерти. Как правило, при этой системе в избирательных списках накапливаются “мертвые души”, что создает потенциальную возможность для разного рода фальсификаций итогов выборов. В Великобритании действует периодическая система регистрации, при которой, в установленные законом сроки избирательные списки аннулируются. Избиратели должны регистрироваться вновь.

Ежегодно список избирателей обновляется по состоянию на 16 февраля каждого года и действителен для любых выборов до 15 февраля следующего года[7]. Метод регистрации избирателей не одинаков в различных частях страны, но похож на процедуру переписи населения. Каждый избиратель имеет свой номер в избирательном списке. Гражданин может быть внесен в несколько избирательных списков, но он обладает одним голосом. Незадолго до дня выборов уполномоченный по выборам рассылает каждому избирателю, чье имя занесено в регистрационный список, избирательное извещение, где обычно указаны название избирательного округа, имя избирателя, его адрес, регистрационный номер, дата проведения выборов, местоположение избирательного участка и время его работы.

Право участия в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет и не отстраненные, в соответствии с законом, от процесса голосования. Граждане стран Британского Содружества и Республики Ирландии, также имеют право голоса. В свою очередь, граждане Великобритании, постоянно проживающие за пределами Соединенного Королевства не более 20 лет, вправе подать просьбу о регистрации для участия в выборах[8].

Не могут принимать участие в голосовании: члены Палаты лордов; иностранные граждане, проживающие постоянно в Великобритании; лица, официально признанные недееспособными; находящиеся на принудительном лучении в психиатрических больницах; отбывающие тюремное заключение; осужденные в последние пять лет за коррупцию или деликты* в ходе проведения выборов. Голосование на выборах не является обязательным[9].

Право быть избранным в Палату общин получает любой гражданин Великобритании, стран Британского Содружества и Республики Ирландия по достижению им 21 года. Неизбирательность распространяется на тех, кто: в судебном порядке признан банкротом; приговорен более чем к одному году лишения свободы; является служителем Английской Церкви, Церквей Шотландии и Ирландии, а также Римско-католической церкви; является членом Палаты лордов или состоит на государственной службе в качестве чиновника, судьи, сотрудника правоохранительных органов, профессионального военного или полицейского, должностного лица местных органов управления[10].

Лидер партии, которая получила большинство голосов на всеобщих парламентских выборах или поддержку большинства во вновь избранной Палате общин, получает приглашение королевы сформировать и возглавить кабинет министров. Королева также объявляет о созыве нового парламента.

Избирательные кампании в Великобритании имеют ряд компонентов – определение даты голосования, продолжительность избирательной кампании, механизм сбора подписей в поддержку кандидата, масштаб, характер и технология предвыборной агитационной работы.

В Великобритании только премьер-министр вправе определять дату выборов, не дожидаясь формального истечения срока полномочий правительства. Если в рамках “обычной” легислатуры парламентские выборы проводятся один раз в пять лет и обычно премьер-министр просит королеву распустить парламент и объявить о проведении очередных выборов ещё до истечения полного пятилетнего срока, то “укороченная” легислатура предопределяется либо выражением палатой общин вотума недоверия правительству, либо решением премьер-министра – лидера партии в палате общин. Выборы обычно проводятся не позднее чем через 17 дней (исключая выходные и праздничные дни) после роспуска парламента[11]; таким образом, предвыборная кампания длится, как правило, 3-4 недели. В этом смысле выборы 1997 года составили исключение - предвыборная кампания (в основном из-за пасхальных праздников) длилась шесть недель.

Для выдвижения кандидатом необходимо проживать, работать или – и это отличительная особенность британской избирательной системы – владеть собственностью в пределах границ местного органа в течение не менее 12 месяцев[12]. Необходимо, чтобы документ о выдвижении кандидата был подан в течение восьми дней с момента роспуска парламента и подписан двумя рекомендующими из числа избирателей округа, а также как минимум восемью другими избирателями, включая лицо, предложившее кандидатуру и поддерживающее ее (т.е. применяется “правило смешанной системы” подписей избирателей данного и любого другого избирательных округов). Британские политические партии не упоминаются в законодательстве, и их правовой статус не отличается от статуса любой другой добровольной организации. Поэтому закон предоставляет право выдвижения кандидатов на выборные должности отдельным гражданам или их группам. Формально любой гражданин, отвечающий избирательным цензам, может баллотироваться на выборах в парламент.

Каждый кандидат должен назначить доверенное лицо по проведению выборов, а по окончании периода выдвижения кандидатур полное имя и адрес доверенного лица должны быть сообщены уполномоченному по выборам. Случаи, когда кандидаты не прибегают к помощи доверенных лиц, возможны, но не типичны. На практике доверенной лицо часто является профессиональным политическим активистом на постоянной службе. Доверенные лица несут ответственность за проведение избирательной кампании и должны отчитаться за расходы кандидата в течение 35 дней со дня выборов.

К началу своей избирательной кампании каждый кандидат обязан положить на личный предвыборный счет неснижаемый депозит в размере 500 фунтов стерлингов (т.е. применяется “правило личного залогового финансирования”), который кандидат теряет в случае, если в ходе выборов он не набрал 5 процентов голосов от общего числа поданных в своем округе[13].

Официальные расходы на проведение парламентских выборов несет правительство. В настоящее время максимальная разрешенная сумма расходования денежных средств каждым кандидатом составляет 4642 фунта стерлингов плюс 3,9 пенса в расчете на каждого имеющего право голоса жителя избирательного округа в городских районах Великобритании с высокой плотностью населения и 4642 фунта стерлингов плюс 5,2 пенса в расчете на каждого имеющего право голоса жителя избирательного округа в менее населенных сельских районах страны[14]. Квоты, установленные в отношении расходов кандидатов, не применяются к суммам, которые могут израсходовать на проведение предвыборной кампании политические партии. Они могут тратить любые средства на политические передачи с участием членов партии, на встречи с партийными лидерами и всеобщую рекламную кампанию.

Формально агитационная кампания начинается после официального выдвижения и регистрации кандидатов. Фактически же она берет старт гораздо раньше, часто до объявления даты выборов. Партии стремятся успеть завладеть вниманием избирателей, сделать узнаваемыми лица ее потенциальных кандидатов, запечатлеть в памяти граждан броские партийные лозунги. Реклама избирательной кампании стремится быть броской, воздействовать скорее на эмоции и воображение избирателя, а уже во вторую очередь – на разум или скорее здравый смысл. Очень большую роль играет в ней выразительный образ, имидж кандидата и его партии.

Агитация за кандидата заключается в том, что местные партийные активисты посещают дома избирателей и узнают, намерены ли они голосовать за кандидата от их партии. Имея в своем распоряжении списки избирателей, партийные функционеры через широкую сеть добровольцев стараются дойти буквально до каждого избирателя, призывая его поддержать кандидатуру, предложенную партией, а непосредственно в день выборов – обеспечить явку избирателей на избирательные участки (в случае необходимости избирателям предлагают подвезти их на “партийном” автомобиле). Существует даже своеобразная традиция “канвассинга” - обходов избирателей от “крыльца к крыльцу”, во время которых кандидат, его агент или партийные активисты стремятся поговорить с максимальным количеством избирателей.

Основные партии выставляют своих кандидатов во всех избирательных округах, и многие из них известны как “надежные” (большинство избирателей округа традиционно голосуют за одну партию, которая и побеждает там без особого труда), поэтому в этих условиях основной объем агитационной работы сосредотачивается на “ненадежных” округах, в которых кандидат обычно избирается незначительным большинством голосов. Все партии публикуют более или менее подробные избирательные манифесты с изложением программы действий после победы на выборах. Внимание в них, как правило, сосредоточено на нескольких основных вопросах[15].

В 80-е годы такой подход являлся сердцевиной предвыборной деятельности большинства партий в избирательных округах. Однако в 90-е годы технология информатики стала тем фактором, который сделал предвыборные кампании более “индивидуальными”. В настоящее время во многих местных отделениях партий имеются компьютеры для хранения необходимой информации о каждом избирателе, и созданный банк данных используется для рассылки брошюр или писем, содержание которых отличается в зависимости от возможных забот и проблем получателя (в соответствие с законодательством каждый кандидат имеет право на бесплатную отправку одного письма в адрес каждого владельца дома в своем избирательном округе)[16].

Предвыборная кампания кандидатов широко освещается средствами массовой информации Великобритании. Британское телевидение (как и радиовещание) находится под контролем государства и передачи политического характера транслируются главным образом через государственную корпорацию ВВС. Партиям запрещено прибегать к телевизионной рекламе, однако каждая из них имеет право создавать так называемые партийно-политические передачи, которые передаются по радио и телевидению бесплатно. Их количество зависит от парламентского “веса” партии и числа кандидатов в депутаты.

Согласно неписаным правилам, как только в стране объявляется дата парламентских выборов, ВВС по своим каналам планирует выделение эфирного времени политическим партиям для ведения предвыборных передач. Главные партии Великобритании сами решают, как будет распределено время передач между ними, причем начинает и заканчивает предвыборную телеагитацию правящая партия.

Обычно Консервативная и Лейбористская партии делят эфирное время поровну, Социал-либеральным демократам предоставляется половина времени главных партий страны. Национальные партии Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса получают его в своих регионах. Все остальные партии могут требовать предоставления им эфирного времени для изложения своей предвыборной программы лишь при выдвижении не менее 50 кандидатов в избирательных округах[17].

Избирательной кампании уделяется основное место на страницах национальных газет, а радио и телевидение предлагает вниманию слушателей и телезрителей специальные программы, посвященные выборам, и расширяет спектр программ новостей с тем, чтобы охватить больший круг вопросов. Специальные программы включают дискуссии двух политиков, принадлежащих к противоборствующим партиям. Политическую линию определенной партии проводят не только газеты, которые являются официальными органами партий, но и беспартийные, “независимые”. Например, интересы Консервативной партии до недавнего времени отражали “Таймс”, “Дейли мейл”, “Дейли экспресс, “Сан”, взгляды второй влиятельной партии страны – Лейбористской – “Гардиан”, “Обсервер”, “Дейли миррор”.

Одним из важных элементов предвыборной кампании являются опросы общественного мнения, цель которых заключается в составлении точной картины установок и мнений потенциальных избирателей на момент проведения опроса[18]. Подобные обследования включают в себя выявление:

· Электоральных намерений;

· Отношения к экономическому и политическому положению в стране, регионе;

· Проблем, наиболее остро стоящих перед избирателями;

· Сильных и слабых сторон всех кандидатов, участвующих в выборах;

· Имиджа партии и ее кандидатов: доверяют ли им, считают ли их способными к политическому лидерству;

· Кандидата, вызывающего наибольшее доверие и лидирующего с точки зрения избирателей;

Почти все британские газеты проводят собственные опросы общественного мнения. Национальные опросы общественного мнения охватывают от 1000 до 2000 человек, проживающих в различных частях страны, которые выбираются таким образом, чтобы как можно полнее представлять различные слои избирательного корпуса.

Всеобщие парламентские выборы в Великобритании проходят по четвергам с 7 до 22 часов. В случае открытого применения силы и беспорядков закон предусматривает перенос выборов на следующий день.

Присутствовать на избирательном участке в день голосования разрешено: избирателям; председателю, назначенному уполномоченному по выборам и отвечающему за все процедуры в день голосования на избирательном участке; штатным помощникам председателя; кандидатам и их доверенным лицам.

От избирателей не требуется предъявления документов, удостоверяющих их личность, но многие избиратели приносят с собой избирательное извещение, чтобы регистратору было легче найти их имя в списке. Исключением из правил считается Северная Ирландия, где избиратели обязаны представить документ, удостоверяющий их личность (права, паспорт и так далее), однако наличие фотографии в документе не обязательно[19].

Следует отметить, что в Великобритании, как и в других странах имеет место проблема абсентеизма - неучастия в голосовании. Одна из наиболее развернутых типологий абсентеизма принадлежит Ж.-П. Шарнэ[20], который различает абсентеизм аполитический и политический. Первый включает вынужденный абсентеизм (болезнь, отдаленность от места голосования) и предопределенный, зависящий от различных демографических причин (пол, возраст), а второй - содержит “отказной”, порожденный нежеланием участвовать в голосовании, и “борющийся”, т. е. абсентеизм как политическую позицию. К последнему виду Ж.-П. Шарне относит голосование недействительными и незаполненными бюллетенями. На уровень абсентеизма влияют различные обстоятельства.

Абсентеизм, являющейся формой политического поведения избирателей, нельзя не учитывать при оценке итогов голосования. Этот показатель пассивного отношения к голосованию, как массовой политической кампании, не может оцениваться только негативно. Бесспорно, высокий уровень абсентеизма приводит к избранию представительных учреждений меньшей частью избирательного корпуса, в то время как избранные органы, выражая волю меньшинства, будут распространять свою власть на всех избирателей. В то же время абсентеизм не всегда является проявлением политической апатии, возможен и позитивный абсентеизм, когда неучастие в выборах является формой выражения протеста, отношения к предлагаемым реформам или к избираемым лицам.

Для уменьшения абсентеизма имеющие право голоса и включенные в списки для голосования граждане могут не являться лично на избирательный участок, а воспользоваться услугами почты или попросить другого человека проголосовать за них, объяснив причину (так называемое голосование “прокси”). Если избиратель желает проголосовать через доверенное лицо, он должен подписать бумагу, дающую разрешение другому человеку проголосовать от его имени. Имя “прокси” заносится в отдельный список, который отсылается на избирательный участок данного избирателя. В то же время избиратель может проголосовать лично, придя сам на избирательный участок раньше своего доверенного лица. Переносные избирательные урны не используются. Голосование по почте разрешено для избирателей, которые хотя и находятся в Великобритании, но не могут лично голосовать в своем избирательном округе вследствие физической невозможности, по причинам религиозного характера и др. Голосование по почте осуществляется при помощи двух конвертов, бюллетеня для голосования и декларации об установлении личности, которая должна быть удостоверена третьим лицом. Избирательный бюллетень вкладывается в первый конверт, который вместе с декларацией помещается во второй. Каждый из документов имеет один и тот же номер. Точные правила о вскрытии конвертов позволяют сохранить тайну голосования[21].

Избиратель получает единственный бюллетень, где в алфавитном порядке перечисляются фамилии кандидатов обязательно с указанием места их проживания. Предусмотрены специальные процедуры, позволяющие голосовать тем, кто не умеет читать или физически не дееспособен.

Специальные, так называемые тендерные бюллетени получают избиратели, которые, придя на избирательный участок, обнаружили пометку напротив своего имени. Недоразумения возникают вследствие оплошности, допущенной служащим при регистрации другого избирателя, или если кто-то проголосовал, назвавшись чужим именем. Тендерный бюллетень напечатан на специальной цветной бумаге (обычно розовой). После заполнения он не опускается в избирательную урну, а отдается председателю. Все тендерные бюллетени собираются и упаковываются отдельно и затем отсылаются в счетный центр. Пакет с тендерными бюллетенями открывается только в том случае, если результат выборов подвергается сомнению и проверяется Судом по выборам. Однако на практике такие бюллетени приходится использовать крайне редко[22].

Избирательный участок закрывается в 22 часа. Председатель и его служащие запечатывают избирательные урны и избирательные материалы (неиспользованные бюллетени и корешки к ним, испорченные бюллетени, тендерные бюллетени, помеченные копии регистрационного списка, корешки от использованных бюллетеней, различные листы и декларации). Председатель составляет отчет о количестве вверенных ему бюллетеней и о том, сколько из них было не использовано, испорчено, выдано, но не использовано, какое количество составили тендерные бюллетени.

Избирательные урны и другие материалы отвозятся в счетный центр лично председателем или дежурным полицейским. Счетные центры обычно располагаются в спортивных залах, школах, больших административных помещениях. Подсчет производится сразу после доставки бюллетеней. В счетном центре разрешено присутствовать уполномоченному по выборам, счетчикам, кандидатам, их супругам, доверенным лицам кандидатов и их помощникам, в функции которых входит наблюдение за подсчетом голосов, полицейским.

Уполномоченный по выборам имеет право допускать в счетный центр других людей, в том числе и зарубежных представителей, предварительно проконсультировавшись с доверенными лицами кандидатов. Журналисты и представители телевизионных компаний также могут быть допущены, но во время проверки использованных бюллетеней телекамеры должны быть отключены. Журналистам не разрешается комментировать результаты подсчета до их официального объявления.

Сначала счетчики подсчитывают бюллетени в каждой коробке и сверяют полученный результат с письменным отчетом о количестве бюллетеней. Для этого пакеты с неиспользованными, испорченными и тендерными бюллетенями открываются, бюллетени пересчитываются и запечатываются. Затем полученные по почте бюллетени перемешиваются с остальными и раскладываются по фамилиям кандидатов. Бюллетени, вызывающие сомнения, откладываются в сторону, и уполномоченный по выборам принимает решение об их действительности.

Если результаты подсчета по разным кандидатам лишь незначительно отличаются между собой, кандидаты и их агенты по выборам могут просить о проведении пересчета. Решение об этом принимает уполномоченный по выборам. Если кандидаты набрали одинаковое количество голосов, победитель определяется жеребьевкой.

Споры и нарушения, связанные с выборами, рассматриваются обычными судами и Судом по выборам. Любой из зарегистрированных избирателей, кандидат или его агент могут подать ходатайство, подвергнув сомнению результаты выборов, в течение 21 дня после объявления результатов. В последние годы такие случаи имели место в основном в Северной Ирландии. Если суд признал недействительной победу кандидата, он имеет право либо назначить новые выборы в избирательном округе, либо признать победу за вторым по количеству набранных голосов кандидатом. Последний случай, когда Суд потребовал отменить результаты выборов в связи с нарушениями, был зарегистрирован в 1923 году[23].

Результаты голосования по большинству избирательных округов становятся известны уже в течение 5-6 часов после официального закрытия избирательных участков; в сельских избирательных округах результаты выборов объявляются, как правило, на следующий день. Как только подсчет бюллетеней закончен, уполномоченный по выборам объявляет кандидата, который получил большинство голосов, количество голосов, полученных каждым кандидатом, и количество недействительных бюллетеней. Он также обязан вывести объявление о результатах выборов.

Если в целом характеризовать британскую избирательную систему, то необходимо отметить, что она, как и любая избирательная система имеет ряд недостатков, например значительная часть населения страны остается не представленной в органах власти, а партия, получившая на выборах меньше голосов, чем ее соперники, может оказаться представленной в парламенте большинством депутатских мест. Результаты любых выборов при данной системе зависят не только от того, как голосуют избиратели, но и от того, как их голоса распределены по избирательным округам, и как эти округа распределяются по стране.

В то же время мажоритарная система проста и понятна. Здесь не требуется ни сложных расчетов, ни неясных для рядовых избирателей маневров с общими списками. Одно из ее преимуществ – тесная связь между депутатами и избирателями. Поскольку округа одномандатные, каждый депутат в единственном числе представляет свой округ. На выборах соревнуются не безликие списки, а кандидаты, чьи личностные качества небезразличны избирателям.

К числу положительных свойств мажоритарной избирательной системы относится и то, что в ней заложены возможности формирования эффективно работающего и стабильного правительства. Она позволяет крупным, хорошо организованным политическим партиям легко побеждать на выборах и создавать однопартийные правительства. Созданные на этой основе органы власти являются устойчивыми и способными проводить твердую государственную политику.

В связи с вышесказанным представляется актуальным рассмотреть далее партийно – политическую систему Великобритании, ее основные черты и особенности функционирования.