Федерализм как форма организации и принцип государственного управления Предметы ведения. Основные направления совершенствования управления субъектами федерации

Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны.

Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства – одни по соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра.

Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем общественного развития.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым).

Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.

Невзирая на то, что по Конституции Россия является федеративным государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной государственности.

Таким образом, вопрос о развитии федерализма как формы государственного, национального устройства является весьма дискуссионным, что и определяет его актуальность для дальнейшего исследования на примере Российской Федерации.

Федеративная природа ряда государств обусловлена в первую очередь многонациональным составом населения (Российская Федерация, Канада, Индия и т.д.). Основой федеративного устройства государств является национально-территориальный или территориальный принцип, что способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация образуется из самостоятельных государств преимущественно на договорной основе, во втором – субъектами федерации выступают государственные образования, образованные по территориальному признаку.

В федеративном государстве существуют общефедеральные органы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), решения которой являются обязательными для субъектов федерации только в той мере, в какой это определено в ее компетенции. Законодательный орган традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. В Российской Федерации в Совете Федерации каждый из ее субъектов имеет по два представителя. Наряду с высшими федеральными органами существуют высшие органы государственной власти членов, частей, субъектов федерации.

Территория союзной федерации состоит из совокупности территорий ее субъектов, каждый гражданин субъекта федерации является одновременно гражданином всей страны. Имеются единые федеральные вооруженные силы, финансовая, налоговая, денежная системы. Основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы. Субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования.

Право выхода из состава федерации за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает целостность и федеративное единство государства.

В настоящее время Россия, США, Бразилия, Индия существуют как федеративные государства. Как правило, федерация возникает на основе нормативного договора, либо принятия конституции.

Самостоятельность субъектов федерации определяется чаще всего специальным нормативным актом или конституцией союзного государства.

Понятие федерализма, таким образом, характеризуется достаточно широким объемом. Существенной его частью является идеологическая составляющая. Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм… может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»[5]. Существуют унитарные государства с сильно развитыми началами федерализма наряду с государствами федеративными, где, собственно, федерализм находится в зачаточном состоянии. Федерализм свидетельствует в пользу наличия в структуре государства не столько формальных, сколько реальных федеративных элементов. Изучение феномена федерализма все более наводит на мысль о том, что это нечто большее, чем форма либо даже принцип государственного устройства. Федеративные начала присутствуют в моделях организации власти едва ли не любого порядка. Федерализм – это частный случай более широкого общественного феномена.

Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма, оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от федерализма мизерна, а вред – велик, поскольку искривление властной вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название полицентризма – структурной основы самоуправляющихся общественных систем.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов – в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере[30]. Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 – 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.

Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели[31], так как без этого невозможно развитие федерализма.

основной задачей государственного управления регионами Российской Федерации является оптимальное использование природно-географических особенностей, исторически сложившейся экономической специализации и социальной среды для управления и успешного развития страны в целом как единого государственного образования.

Задача государственного управления регионами должна решаться на двух уровнях:

– уровень экономического района (объединяющего несколько регионов);

– внутрирегиональный уровень (областной, муниципальный).

Новые факторы, которые при этом следует учитывать в России:

– негативная ситуация с постепенным превращением России в сырьевой придаток Запада;

– возросшая самостоятельная интеграция регионов в мировую экономику, в частности с сопредельными государствами;

– разрушение межрегиональных связей внутри России вследствие снижения национального производства в важнейших для страны стратегических отраслях: машиностроении, пищевой промышленности, фармацевтической и другие;

– существование сопредельных государств с большим миграционным потенциалом;

– снижение квалификации кадров и потеря трудовых ресурсов;

– хищническая эксплуатация природных ресурсов;

– полная технологическая зависимость от иностранных компаний;

– углубление социальных и национальных проблем.

В связи с этим стратегия регионального управления должна учитывать следующие принципы:

– сохранение территориальной целостности страны;

– развитие оптимальной экономической специализации регионов на базе природно-географических преимуществ и исторической специализации;

– выравнивание социального уровня жизни населения регионов на основе повышения эффективности развития региональных экономик, препятствующего хаотическим миграциям и социальным конфликтам;

– усиление межрегиональной экономической интеграции, позволяющей развивать экономику России как единый монолитный хозяйственный механизм.

задача государственного управления региональным развитием на современном этапе заключается:

– в создании системы эффективного вертикального управления экономическим и социальным развитием регионов;

– в приведении структуры управления в соответствие с природно-географическими, экономическими, историческими особенностями, то есть экономическими районами России;

– в определении модели развития каждого экономического района и приоритетных экономических проектов в регионах.

Разработка принципов и механизма хозяйственного управления будет также более успешной в рамках экономических районов — федеральных округов и позволит:

– проводить единую инвестиционную политику и осуществлять углубление специализации округа в рамках федеральных задач по восстановлению промышленного потенциала страны;

– создать эффективные структуры управления округом с учетом экономической специализации регионов;

– сформировать взаимоотношения с федеральными органами Центра с учетом социально-экономической специфики региона.