Bрегиональная налоговая политика: цели и среда осуществления

Проблемы социально-территориального неравенства приобретают все большую актуальность в развитых странах. В качестве примера достаточно привести богатый север и бедный юг Италии, высокоразвитый юго-восток Великобритании и слабый Уэльс. С территориальными диспропорциями сталкиваются и США. Достижение социально-территориального равенства представляется мифом, поскольку пространственный дисбаланс является неотъемлемой частью практически любого государства.

В России неравномерность регионального развития приобрела значительные масштабы. С. Глазьев, руководитель Национального института развития, говорит о распаде единого социального пространства, который выражен «дифференциацией регионов по уровню бюджетного обеспечения» (на сегодняшний момент отличаться в 7–10 раз), увеличением коэффициента вариации денежных доходов населения по субъектам РФ (за первое полугодие 2007 г. он составил 0,442 или 44,2%)F1F. Рост межрегиональных различий в значительной степени связан с особенностями регионов. В. Лексин и А. Швецов показали, что территория современной России изначально дифференцирована сильнее, чем пространства других территориально-обширных и сложно устроенных государств. Для анализа межрегиональной дифференциации они выделили следующие основные сферы: природно-климатическая, природно-ресурсная, статусно-террито-

1 Уровень жизни в богатых и бедных регионах РФ отличается в 9,8 раза // РБК-РИА «РосБизнесКонсалтинг». 04.09.2007.

риальная, правовая, политическая, экономическая, хозяйственно-объектная, транспортно-инфраструктурная, социальная, национально-этническая и конфессиональнаяF1F.

Социально-территориальные неравенства в России вызваны, помимо различных естественных условий, историческим формированием отраслевых очагов с последующим развитием мощных промышленных комплексов. О процессе их формирования в «Курсе политической экономии» пишет А.И. Чупров: «Россия еще сравнительно недавно вступила на путь промышленной специализации, но у неё уже сложились определенные промышленные округа, каковы, например, московский мануфактурный район, горнозаводский район Урала и Нижнего Приднестровья, сахарный киевский район и т.д.»F2F. В то же время важно отметить, что далеко не всегда при размещении предприятий правительство руководствовалось принципом экономической целесообразности, но также и соображениями безопасности страны, даже если это было связано с удорожанием производства.

В России проблема неравномерности регионального развития в значительной степени обострилась политическими, экономическими и связанными с ними социальными факторами. Распад единого народно-хозяйственного комплекса, налаженных связей между предприятиями, отдельными регионами и целостности социального пространства был вызван распадом Советского Союза. Также важно подчеркнуть, что к тому моменту международный рынок продукции был практически поделен развитыми странами, в котором России осталось лишь место экспортера природных ре-сурсов и вооружений. Поэтому сокращение социально-территориального неравенства является одним из ключевых моментов в обеспечении экономического роста страны, повышении уровня жизни населения, усилении межрегиональных связей, развитии обрабатывающих и наукоемких отраслей промышленности.

Одним из наиболее эффективных инструментов регулирования социально-территориальных неравенств представляется налоговая система. Актуальность обращения к исследованию налогообложения объясняется

1 Лексин В., Швецов А. Реформы и целостность государства. Проблемы территориальной дифференциации и дезинтеграции // Российский экономический журнал. 1999. № 11–12. С.36–44.

2 Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков: В 5 т. Т.3: Эпоха социаль-ных переломов / Отв. ред. А.Г. Худокормов. М.: Мысль.

экономическими преобразованиями и рядом реформ, после которых сформировались два основных уровня управления налогово-бюджетной системой – государственный и региональный. Их совместное воздействие задает вектор развития субъектов Российской Федерации.

В мировой практике выделяют следующие модели налогового взаимодействия «регион – центр»: 1) использование одного и того же налога на нужды региона и государства; 2) налог вводится центральным правительством с надбавками на местные нужды; 3) разделение источников дохода на общегосударственные и местные; 4) разделение общих налоговых поступлений, т.е. отчисление доли собранных платежей государству; 5) система субвенций или пособий центрального правительства местным союзам или, наоборот, местных союзов центральному правительству.

Среди мировых практик государственного регулирования тер-риториальных диспропорций выделим основные подходы. Первый заключается в государственном финансировании территорий прямо пропорционально их вкладу в федеральный бюджет. В итоге сильные регионы становятся богаче, в бедных регионах не происходит явного повышения уровня экономического развития. Примером страны, практикующей «пропорциональный» принцип развития территорий, являются США.

Вторая модель заключается в распределении потоков финансирования территорий в соответствии с их потребностями. Такой принцип заложен в основу государственного регулирования Германии.

Для третьей модели характерно равномерное распределение субсидий и дотаций из государственного бюджета. В России сегодня сохраняется принцип распределения федеральных средств, при котором акцент сделан на поддержку и развитие дотационных регионов страны. Рациональность применения такой модели государственного финансирования обусловлена тем, что из 86 регионов страны только 10% являются «донорами», а остальные занимают промежуточное положение или полностью зависят от государственных трансфертов.

В настоящее время Правительством РФ предлагается несколько механизмов налогового регулирования численности населения, их территориального закрепления. В частности, в качестве одной из мер 163

обеспечения относительной равномерности расселения россиян и их закрепления на восточных территориях предлагается отмена подоходного налога для работников в Сибири и на Дальнем ВостокеF1F. Хотя прибавка в 13% к зарплате вряд ли окажется существенной, поскольку уровень жизни большинства населения остается низким.

Вторым уровнем управления налогово-бюджетной системой является региональная налоговая политика. После расширения суверенитета, которое произошло после принятия Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», регионы РФ получили право определять ряд местных и региональных налогов: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы, земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы.

Если федеральная налоговая политика характеризуется единым вектором действия, то региональная должна быть адекватна специфическим «местным» условиям, среди которых выделим: тип и отраслевой профиль региона, уровень жизни населения, стабильность налоговых сборов и величину производственного (налогового) потенциала, степень институционализации теневого сектора экономики, источники и их долю в формировании регионального бюджета, степень налоговой сознательности и налоговой грамотности населения.

Все вышеперечисленные факторы можно положить в основу типологий регионов, которые являются вспомогательным научным инструментом для исследования соответствия региональной налоговой системы конкретным условиям и среде осуществления, для её системной и всестороннеё оценки. В практике управления на федеральном уровне типологии позволяют более успешно формировать региональную социально-экономическую политику, направленную на уменьшение дифференциации не только посредством текущих мер, но и путем решения глубинных проблем; на уровне региона – помогают более конкретно увидеть его особенности, выделить сильные и слабые стороны и обоснованнее строить социально-экономическую политику. Кроме того, типология дает дополнительную информацию о регионах бизнесу, что позволяет принимать решения об инвестиционных

1 Тарлавский В. Налог как инструмент развития // Интернет-жур- нал «Новая политика». 2007. 05 сен. // HUhttp://www.novopol.ru/articleUH 26824.html.

проектах и дифференцировать действия в регионах.

Межрегиональную дифференциацию можно оценивать посредством множества различных социально-экономических показателей в зависимости от целей и задач исследования. Одним из основных факторов межрегиональной дифференциации, на наш взгляд, является степень налоговой сознательности граждан, поскольку именно налогоплательщики являются объектами и субъектами налогообложения, её носителями, от их готовности участвовать в системах взаимоотношений «налогоплательщик – муниципалитет», «налогоплательщик – субъект РФ» и «налогоплательщик – государство» зависит эффективность налоговой политики на всех уровнях её осуществления. В связи с этим обратимся к категории «экономическое поведение». М. Вебер выделял в нем рациональную направленность, Г. Зиммель наряду с логическими выделял и нелогические компоненты.

Нами была использована категория «налоговое поведение» как разновидность экономического, характеризующаяся рациональностью и ментальными особенностями. Для исследования факторов, определяющих соблюдение гражданами налоговой дисциплины, в качестве индикатора нами был взят подоходный налог, поскольку он затрагивает не только все слои населения, но и организационные формы деятельности (физические, юридические лица, а также предприниматели без образования юридического лица). Важно подчеркнуть, что поскольку на предприятиях решение об уплате подоходного налога принимает руководитель, то работники могут быть либо принудительно сознательными, либо принудительно вовлеченными в теневой сектор экономики.

Проведенное нами в 2005–2006 гг. исследование в разрезе «областной центр – крупный город – малый город», в ходе которого было опрошено в общей сложности пятьсот человек, позволило провести типологию налогоплательщиков по критериям: личный стереотип поведения налогоплательщика; уровень налоговой грамотности; мнение о необходимости платить налоги. В результате было выделено четыре типа налогоплательщиков: «корректные», полностью и своевременно уплачивающих налог; «умеренно активные налогоплательщики», уплачивающие налог, но оттягивающие «час расплаты» до последнего; «инертные» налогоплательщики, которые сознательно скрывают часть доходов от налогообложения; «протестные» налогоплательщики – в качестве личного стереотипа поведения придерживаются позиции «не платить налоги вообще».

В ходе определения данной типологии и последующего сравнения данных между населенными пунктами разных категорий были выявлены следующие корреляции:

1. Группа «корректных налогоплательщиков». В ходе исследования обнаружена обратная зависимость численности сознательных в налоговом отношении граждан и масштаба города. Больше всего добросовестных налогоплательщиков в Октябрьске – 58%, в Сызрани – 56%, в Самаре – 45%.

2. Группа «Умеренно активные налогоплательщики». Аналогично предыдущей группе, её численность падает с увеличением категории города. Пусть в последний момент, но перечисляющих подоходный налог государству в Октябрьске – 29%, в Сызрани – 21%, в Самаре – 20%.

3. Группа «Инертные налогоплательщики». В Октябрьске и Сызрани эта группа налогоплательщиков почти одинакова – 11 и 12% соответственно. В Самаре от взаимоотношений с государством частично уклоняются в два раза больше респондентов – 22%.

4. Группа «Протестные налогоплательщики». В качестве личного стереотипа поведения придерживаются позиции – «не платить налоги вообще». Здесь прослеживается уже прямая зависимость – чем больше город, тем больше граждан, работающих в качестве субъектов теневой экономики. Таких в Октябрьске – 2%, в Сызрани «протестных» налогоплательщиков больше – 11%, в Самаре – 13%.

При этом необходимо отметить неустойчивость групп «корректных» и «умеренно активных» налогоплательщиков. Так, 38% корректных налогоплательщиков г. Самары не сменят место работы даже при условии выплаты заработной платы в конвертах, т.е. они являются принудительно сознательными решением руководителя об уплате подоходного налога. Выплата заработной платы в конвертах неприемлема лишь для 9% корректных налогоплательщиков Сызрани, еще 22% сменят работу при неле-гальной выплате более половины заработка.

Значимой остается оценка риска при неуплате налогов и величины получаемой от сокрытия доходов выгоды. В низкой вероятности возникновения штрафных санкций за сокрытие доходов уверены 22% респондентов Самары и 30% Сызрани, об отсутствии риска как такового говорят 33% налогоплательщиков Самары и 43% опрошенных Сызрани.

На наш взгляд, дифференциация налогового поведения наблюдается не только при рассмотрении городов разной численности населения, но также и регионов, что объясняется формированием феномена полиментальности.

Отчасти подтверждением этой гипотезы стали результаты проведенного в 2007 году социологического исследования группой «Башкирова и партнеры», в ходе которого изучалось мнение россиян о способах и условиях достижения богатства. Интерес представляет дифференциация ответов по территориальному признаку. Так, жители Сибири необходимым условием богатства считают связи и богатых родителей, население Северо-Западного и Центрального округов – умение воровать. Причем если на Северо-Западе важен профессионализм, то уже в центре и на юге он бесполезен, уральцы больше всего полагаются на везениеF1F. На наш взгляд, изучение региональной дифференциации выбора налогоплательщиком адаптивно-приспособленческих стратегий представляется интересным и продуктивным имея в виду анализ факторов, влияющих на эффективность реализуемой региональной налоговой политики.

Помимо внутренних факторов, обусловливающих характер региональной налоговой политики, важно учитывать влияние внешней среды в виде систем противоречий, складывающихся в пространстве субъекта РФ:

1. Макроуровень. Здесь можно выделить два аспекта:

экономический – он _______связан с разнонаправленностью интересов в системе взаимоотношений «регион-центр». Государство в целях финансирования своих расходов нацелено на рост сборов и по-ступлений в федеральный бюджет, при этом регионы стремятся к минимизации налоговых платежей для формирования своих доходов и обеспечения собственных затрат;

политический – на практике распределение государственной помощи регионам в виде субсидий, дотаций стало мерой политического воздействия, когда за «адекватное» поведение регион получает «поощрение», за «провинности» – «наказание» в виде сокращения или лишения средств.

2. Мезоуровень: соперничество регионов за получение государственных заказов, финансовой поддержки, льгот и т.п. Конкуренция между субъектами РФ происходит в виде заявок на участие в государственных программах, получение дотаций и т.п.

3. Микроуровень: проблема согласования интересов в системе взаимоотношений «регион – налогоплательщик». Региональная налоговая

1 Иваницкая Н., Грозовский Б. Способы разбогатеть // Ведомости. 2007. 9 апр. № 62. 167

политика задает вектор развития субъекта РФ, стимулируя либо ограничивая приток инвестиций, развитие производства, малого бизнеса, отдельных отраслей. Её успех зависит от степени солидарности налогоплательщиков в решении платить или не платить налоги, а также от их самовосприятия в качестве пассивного объекта налогообложения либо как активного её участника. Важно отметить, что проблема гармонизации взаимоотношений «государство – налогоплательщик» также решается на микроуровне, поскольку как изъятие налогов, так и предоставление налоговых льгот и вычетов осуществляется на местах межрайонными налоговыми службами.