История борьбы с коррупцией в России

Коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков, и, как социально-негативное явление в обществе, коррупция существовала всегда, как только формировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Своими корнями это социальное явление уходит в глубокое прошлое. Об этом свидетельствуют библейские изречения о фактах, расценивающихся в настоящее время как проявления коррупции. Вот некоторые цитаты из этой книги: «Князья твои - законопреступники и сообщники воров; все они любят подарки, и гоняются за мздою…»; «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного!»[17].

Зарождение “легальной” коррупции в России относится к IX-X вв., когда возникает, по примеру Византии, институт «кормления»: древнерусский институт направления главой государства (князем) своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Предполагалось, что население региона будет «кормить» наместника. Последний обладал огромными полномочиями, и ясно, что население не скупилось на подношения. Когда воеводы, возвращались в Москву, они везли с собой накопленное добро, «подарки», «излишки» которых изымались еще при въезде в «златоглавую» в пользу казны. Так возникала круговая порука взяточников, провинциальных и столичных. Кормление было официально отменено в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных фактически сохранилась надолго.

Кормление трансформировалось в лихоимство (подкуп за действия, нарушающие действующее законодательство) и мздоимство (за действия без нарушения закона). Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. Его внук Иван Грозный в 1561 году ввел Судную грамоту, которая устанавливала санкции в виде смертной казни за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления. Она гласила: «А учнут…судьи судити не прямо, по посулам, а доведут на них то, …судей казнити смертною казнью, а животы их велети имати да отдавати тем людям, кто на них донесет»[18].

К ХV в. лихоимство и мздоимство уже образовывали систему взяточничества, коррупции. Первым законом, определившим наказание за взятку судей явился «Судебник» 1497 г. Новое проявление взяточничества - вымогательство известно с ХVI века. Ко времени царя Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей, хотя часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей. В этот период возникает практика «взятки за лицензию», начатая царским тестем боярином Ильей Милославским. А глава Земского приказа Леонтий Плещеев превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства. Шурин Плещеева, Петр Траханиотов, ведавший Пушкарским приказом, месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги. Доведенный до отчаяния народ 25 мая 1648 г. учинил в Москве бунт, требуя выдачи и казни Плещеева, Траханиотова, Морозова. Поскольку мятеж не удавалось пресечь, Алексей Михайлович был вынужден выдать сначала Плещеева, забитого насмерть толпой, а затем и Траханиотова, казненного «по правилам». Московский бунт 1648 г. оказался единственным в российской истории выступлением против взяточников и коррупционеров.

Процесс развития государственного аппарата сопровождался увеличением численности чиновников. Но на всем протяжении русской истории для чиновничества был характерен низкий профессиональный уровень, плохое материальное обеспечение, недостаточная организация контроля и неэффективность мер ответственности, что являлось бесспорной предпосылкой наличия в его среде коррупционных правонарушений.

Параллельно с развитием государственного аппарата и увеличением численности чиновников происходит становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Впервые посул как коррупционное правонарушение, т.е. взятка, назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г. такие санкции были установлены.

Вопросы уголовной ответственности за взяточничество и иные формы проявления корыстных злоупотреблений по службе рассматривались в Соборном уложении 1649 года. Статьи 5 и 7 Уложения предусматривали уголовную ответственность за принятие вознаграждения должностными лицами судебных органов, а статья 6 расширяла круг субъектов подлежащих ответственности за получение взятки, к ним стали относиться лица, которые выполняли те же функции, что и судебные чиновники.[19]

К ХVIII веку коррупция в России становится тотальным злом. Петр I был потрясен ее масштабами. Он пытался бороться с ней привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни. В период правления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей. Но все было тщетно (даже ближайший сподвижник Петра - князь А. Меньшиков сам был крупнейшим коррупционером). Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество обер-фискала (Главного прокурора) Алексея Нестерова - того, кто изобличил Гагарина.

Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. В целях предупреждения взяточничества он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод. Они не могли находиться на этой должности более двух лет. Данный срок мог быть продлен только в том случае, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы воевода продолжал исполнять свои обязанности.

Учитывая распространенность взяточничества как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, указом от 23 августа 1713 г. Петр I ввел, наряду с получением взятки, уголовную ответственность за дачу взятки. Указ гласил: «Для предотвращения впредь подобных явлений велю как взявших деньги, так и давших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впредь, тому быть в смертной казни без пощады»[20]. 24 декабря 1714 г. Петр I издает новый указ, ужесточавший наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления. Указ ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. В этом указе данная категория преступлений рассматривалась как направленная против интересов государства.

Однако усиление уголовно-правовых санкций за взяточничество и введение норм об ответственности за попустительство и недонесение о взяточничестве, как и изменение порядка прохождения отдельных видов государственной службы, введение института фискалов при Государственном совете не дали существенных изменений в деятельности государственных органов. Взятки продолжали брать и давать. Даже введение в 1713 году нормативного акта, по которому лицу, заявившему на коррумпированного чиновника, доставалось все движимое и недвижимое имущество этого лица, а в случае если это сделает достойный гражданин, то ему доставался и чин лица, злоупотребляющего по должности, не стали переломными в борьбе со взяточничеством.

Характеризуя период правления Петра I, В.О. Ключевский указывал: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров не бывалых прежде – разве только после»[21]. В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном аппарате, изменилось содержание понятий лихоимства и мздоимства. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органа государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом служебных обязанностей. Если же должностное лицо органа государственной власти и управления за получение не предусмотренного законом вознаграждения совершало деяние в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством.

Безмерная коррупция царствовала в стране и при наследниках Петра - Екатерине 1, Елизавете, Екатерине II и др. В период правления Екатерины II санкции за взяточничество были не столь суровы, как при Петре I, хотя распространенность коррупции в органах власти в это время была также великой. Императрица в большей степени уделяла внимание не ужесточению санкций за совершение корыстных злоупотреблений по службе, а обеспечению принципа неотвратимости наказания за их совершение. На протяжении всего царствования дома Романовых коррупция оставалась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу российской империи 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве «агента влияния») - двенадцать тысяч в той же валюте[22].

Ужесточение и широкое применение карательных мер не привели к сокращению количества данного вида преступлений. Поэтому в царской России стали изыскивать новые подходы к борьбе с лихоимством. В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных, которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась «О мздоимстве и лихоимстве» и состояла из тринадцати статей.

В ст. 401 Уложения предусматривалась уголовная ответственность за мздоимство. Выражалось наказание в денежном штрафе, вдвое большем, чем цена принятого. В данной статье указывались две формы получения взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп. За подкуп должностное лицо, кроме денежного взыскания, подвергалось еще и освобождению от должности, но в случае деятельного раскаяния в совершенном преступлении оно по решению суда могло быть подвергнуто более мягкому наказанию. Должностное лицо за получение не предусмотренного законом вознаграждения, связанного с нарушением обязанностей по службе, подвергалось ответственности по ст. 402 Уложения. За это преступление предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок от одного до трех лет или сечения розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет.

В качестве форм и способов дачи и получения взятки в ст. 405 Уложения указаны:

1. Получение и дача взятки через посредников.

2. Передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе.

3. Передача и получение заранее не оговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе.

4. Передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой-либо незаконной сделки.

В ст. 406 и 407 Уложения называли формы вымогательства взятки. Наказание за вымогательство взяток предусматривалось в виде лишения всех прав, ссылки в отдаленные районы Сибири, отправки в арестантские роты на срок от четырех до шести лет. Кроме традиционных составов преступлений, в Уложение были введены новые, ранее не известные уголовному праву России:

– противозаконный сбор денег или чего-нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, то есть вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников;

– соучастие в вымогательстве взятки;

– дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины.

В ноябре 1862 г. императором Александром II издается Указ
«Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы» (коррупции). В указе была определена государственная стратегия исследования причин коррупции.

Созданный Сенатом специальный комитет по изучению коррупции выделил три основные причины ее распространенности: несовершенство законов, низкую материальную и финансовую обеспеченность государственных служащих и несоразмерность преступлений и наказания. С тех пор прошло почти 150 лет, однако эти же причины коррумпированности чиновников остаются актуальными и в настоящее время.

Характеризуя ситуацию в Российской империи в начале ХIХ века, видный российский юрист В.Д. Набоков говорил: «…язвой русской жизни первой половины прошлого века были не столь плохие законы, сколько бессудие, безобразное лихоимство судей, безобразные процессуальные порядки»[23].

В 1903 г. было разработано «Уголовное уложение» России, куда автоматически были перенесены все нормы о должностных преступлениях из предшествующего «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. Несмотря на то, что большая часть норм «Уголовного уложения» 1903 г. носила бланкетный (отсылочный) характер, оно во многом было прогрессивнее предшествующего закона. Значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было сформулировано определение должностного лица.

К ХХ веку в России взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни. Из последних предреволюционных эпизодов, помимо Г. Распутина (который брал взятки за влияние на императорскую семью), можно упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны.

Прошли века, менялся общественно-политический строй, но коррупция в России оставалась бессмертной. Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.

Советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки жесточайшими мерами, включая смертную казнь, бороться с взяточничеством и столь же тщетно. Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами.

Во-первых, власти не признавали слово «коррупция», его ввели в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство». Отрицая термин, отрицали понятие, а значит - явление.

Во-вторых, советская идеология особым образом объясняла причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества. В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся[24].

В записке отдела административных органов ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством в 1975 - 1980 гг.» от 21 мая 1981 г. указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50 % больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп. Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами контрольных органов, о взяточничестве в прокуратуре и судах. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам; плохая работа по формированию и анализу общественного мнения. Таким образом, видна прямая зависимость между слабым пониманием коррупционных явлений, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы с ними.

В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее укоренению коррупции, проявлялось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские и партийные чиновники. К 70-м годам ХХ в. советская номенклатура и бюрократия вплоть до руководителей государства и Коммунистической партии были тотально развращены и коррумпированы (достаточно вспомнить «хлопковые», «фруктовые», «рыбные», они же – «узбекские», «казахские», «московские» и прочие дела и процессы, отразившие лишь видимую, поверхностную часть явления). К редким исключениям можно отнести дело С. Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Н. Щелокова. Пленум ЦК КПСС 1983 году вывел из ЦК КПСС (Генеральным секретарем ЦК КПСС был Ю.В. Андропов) бывшего министра МВД Николая Щелокова и первого секретаря Краснодарского крайкома Сергея Медунова «за допущенные ошибки в работе». При Л.И. Брежневе такие формулировки были немыслимы. Партаппаратчиков наказали за взяточничество. Н. Щелокова исключили из партии и лишили всех наград, кроме боевых. Осенью 1984 года он застрелился. С. Медунова понизили в должности до замминистра плодоовощного хозяйства. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли В.С. Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура СССР сообщали в ЦК о дополнительных результатах следствия: стало известно, что министр внешней торговли Н.С. Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было прекращено. Аналогичный пример можно привести и по расследованиям так называемых «узбекских дел» в 80-х годах, проводимым МВД и Генеральной прокуратурой СССР. Как только цепочка преступных коррупционных деяний потянулась в самые высшие эшелоны власти в Москву, расследование было остановлено.

В-четвертых, с коррупцией в государственном аппарате боролись исключительно представители этого аппарата. Поэтому боровшиеся были не в состоянии искоренить причины, порождающие коррупцию. Борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг (в точности так же, как это было при Петре I).

В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции как организатора теневого рынка.

Проблема необходимости борьбы с коррупцией стала очевидной уже в начале 90-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с коррупцией. В июле 1991 г., было принято постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова. Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Коррупция является наиболее распространенным явлением в период проведения масштабных государственных реформ, однако искоренить либо свести к минимуму это явление одними карательными мерами, как это пытались сделать в царской России, невозможно. Во времена царской России отдельными царями предпринимались попытки выявления причин и условий, порождающих коррупцию, принимались некоторые нормативные акты, ограничивающих это явление. Однако все принимаемые меры, как правило, были односторонними, носили характер временных кампаний. Зачастую борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, и не было комплексного государственного подхода в борьбе с коррупцией.