Становление российского федерализма

До 1992 г. в числе других республик за независимость боролась и Россия. В 1991 г. Россия распоряжалась лишь 15 % предприятий, находившимися на ее территории. Не было даже российской компартии, российского радио и телевидения. В конце 1992 г. Б. Ельцин сменил М. Горбачева в Кремле. Провозглашение СНГ было попыткой цивилизовано осуществить преобразование республик СССР в независимые государства. Б. Ельцин предлагал бывшим союзным республикам брать столько суверенитета, сколько они хотят. Началось обособление от Москвы Украины, Белоруссии, Средней Азии: вводились собственные валютные системы, расторгались экономические, почтовые соглашения. Тем не менее Москва упорно сохраняла свои войска на территории бывших республик, а ныне – независимых государств, продолжала контролировать границы бывшего СССР. Армия России поддерживала прокоммунистические режимы в Грузии, Азербайджане, Средней Азии. В 1993 г. российские политики, и Президент в том числе, стали называть Россию правопреемницей СССР. Война против Чечни объединила всех державников: партию власти, коммунистов, патриотов, ЛДПР.

Падение авторитета КПСС и трансформация партийной власти на рубеже 1980–1990-х гг. резко обострили проблему государственного устройства России. «Декларация о государственном суверенитете РСФСР», принятая 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов республики, провозгласила важнейшим принципом построения обновленного государства право каждого народа на самоопределение. Так национально-государственный принцип получил официальное закрепление в государственном устройстве страны. Это дало толчок провозглашению суверенитета всеми автономными республиками и частью национальных округов и автономных областей в составе РСФСР. В результате к моменту распада СССР территориально-государственное устройство России находилось в состоянии кризиса.

Процесс выстраивания федеративных отношений в России прошел несколько этапов. Первым шагом по пути оформления федеративных отношений в России стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора между российским руководством и регионами. Договор подтвердил сохранение России как единого государства и признал правовое значение деклараций о государственном суверенитете республик в ее составе. Но это решение не остановило лидеров «парада суверенитетов». Ингушетия, Чечня и Татарстан не подписали договор. Башкирия подписала его с особым протоколом-приложением. Ряд республик заявил о своем праве приостанавливать действие федеральных законов и даже денонсировать Федеративный договор в одностороннем порядке. Башкирия, Татарстан, Чечня и Якутия фактически прекратили перечисление налогов в федеральную казну.

За период 1992–1993 гг. в ряде регионов были приняты собственные конституции, не учитывавшие норм федерального законодательства. Нередко эти документы наделяли регион всеми полномочиями самостоятельного государства. Среди них – самостоятельное ведение внешней политики, объявление права собственности региона на все природные ресурсы на его территории, дача согласия на дислокацию военных формирований на своей территории, закрепление права объявления военного положения и введения чрезвычайного положения, принятие республиканских законов о воинской службе и т. д.

Переломным рубежом в развитии федеративного кризиса стало принятие Конституции Российской Федерации. Конституция закрепила ведущую позицию Центра в федеративных отношениях, а также множественность субъектов Российской Федерации. В их число вошли: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1 автономная область и 2 города федерального значения. В то же время, федеративная модель сохраняла определенную двойственность: с одной стороны, Конституция провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а с другой – именует республики государствами, тем самым превращая их в привилегированные регионы, имеющие особые отношения с федеральным центром.

Вопросы, по которым Центру и регионам не удалось договориться, были «оставлены на потом» и зафиксированы в ст. 72 Конституции в качестве «предметов совместного ведения» Федерации и её субъектов. Эта двойственность федеративного устройства была развита при заключении двусторонних договоров о разграничении вопросов ведения и полномочий между Центром и регионами. Первый такой договор был подписан 15 февраля 1994 г. с Татарстаном. Он предоставлял республике значительные полномочия и большие налоговые льготы. В дальнейшем эта практика получила широкое распространение. Во время президентской кампании 1996 г. Б. Ельцин заключил целый ряд договоров с руководителями субъектов Федерации, надеясь ценой больших уступок заручиться их поддержкой. К середине 1998 г. такие договоры были подписаны более чем с половиной субъектов Федерации.

Исключение из процесса формирования федеративных отношений на правовой основе составила Чечня. Еще в сентябре 1991 г. вооруженные отряды под командованием бывшего генерала авиации Д. Дудаева разогнали Верховный Совет Чечено-Ингушской АССР и разделили республику на две: Чечню и Ингушетию. В октябре 1991 г. Дудаев был избран Президентом Чечни. С этого времени российские власти утратили всякий контроль над провозглашенной Дудаевым «Чеченской республикой Ичкерия». Летом 1992 г. с территории республики были выведены российские войска, причем почти все оружие и боевая техника достались чеченцам. В регионе была установлена военная диктатура, в качестве идеологического оправдания которой использовался ислам.
На территории Чечни развернулась бесконтрольная торговля разворованным с армейских складов оружием, угнанными автомашинами и наркотиками. Безо всяких пошлин экспортировалась нефть. На Грозненском отделении Северо-Кавказской железной дороги развернулся настоящий разбой: только за 1993 г. нападению бандитов подверглись 559 поездов, было разграблено около 4 тыс. вагонов. Власти Ичкерии не только отказывались сотрудничать с российскими правоохранительными органами, но и поощряли захват заложников, финансовые махинации и иные формы противоправной деятельности чеченцев на территории России.

Авторитарная политика Д. Дудаева вызывала сопротивление со стороны некоторых чеченских кланов и казачьего населения северных районов Чечни. Летом 1994 г. между сторонниками и противниками Дудаева развернулись боевые действия, 11 декабря 1994 г. в Чечню были введены федеральные войска. Но «операция по наведению конституционного порядка» оказалась недостаточно подготовленной и переросла в полномасштабную войну. Лишь после ожесточенных боев российские войска взяли под свой контроль основные населенные пункты республики. Тогда сторонники Д. Дудаева перешли к партизанской войне.

В июне 1995 г. отряд чеченских боевиков Ш. Басаева захватил в заложники около тысячи человек в больнице города Буденновска (Ставропольский край). Эта неожиданная акция привлекла к событиям в Чечне внимание российской и международной общественности и заставила российские власти вступить в переговоры с боевиками. Объявленное перемирие было использовано чеченцами для перегруппировки сил. В январе 1996 г. отряд террористов под командованием С. Радуева повторил нападение на больницу, но уже в дагестанском городе Кизляр. Российские и зарубежные средства массовой информации заговорили о нарушении прав человека по отношению к чеченцам, разложении армии и спецслужб, неспособности властей решить проблему Чечни политическим путем. Через три месяца Д. Дудаев был убит. Пост Президента Чечни занял полевой командир З. Яндарбиев, а командование войсками Дудаева принял бывший советский генерал А. Масхадов. В августе 1996 г. чеченские формирования захватили г. Грозный и вытеснили оттуда федеральные войска. 30 августа 1996 г. в городе Хасавюрте между полномочным представителем российского Президента А. Лебедем и А. Масхадовым было подписано соглашение о прекращении боевых действий и выводе из Чечни российских войск, а в январе 1997 г. Масхадов был избран Президентом Чечни. Однако фактически власть в республике перешла в руки многочисленных «полевых командиров» – лидеров незаконных вооруженных формирований. События на Северном Кавказе ясно продемонстрировали ослабление государственной власти в России и невозможность сохранения территориального единства страны одними только военными средствами.

В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой, по мнению исследователей, присущи следующие черты:

· смешанный национально-государственный и административно-территориальный характер построения Федерации;

· правовое неравенство статусов субъектов Федерации, проявляющее себя в различиях между республиками и остальными регионами, наличии субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов по «принципу матрешки» (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа являются составными частями Тюменской области);

· асимметричность масштабов федеральных единиц и соответственно неравный вес голосов проживающего в них населения (поэтому Российскую Федерацию иногда даже именуют «федерацией слонов и муравьев»: по площади территорий Республика Саха больше Республики Северная Осетия в 388 раз, по численности населения Москва больше Эвенкийского автономного округа в 443 раза);

· экономическое, социальное и политическое неравенство регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры (по уровню бюджетных доходов на душу населения Ямало-Ненецкий автономный округ превосходит Республику Ингушетия в 178 раз);

· дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти. В разное время федеральные ассигнования покрывали до 84 % расходов бюджета Республики Алтай, до 81 % – Калмыкии, до 79 % – Тывы, 88 % – Дагестана, 91 % – Ингушетии.

К середине 1990-х гг. позиции региональных властей во взаимоотношениях с Москвой заметно усилились. Стремясь укрепить свой контроль над органами судебной и законодательной власти, Президент Ельцин добился, чтобы Совет Федерации формировался не из избранных депутатов, а из глав законодательных собраний регионов и глав администраций субъектов Федерации. Пока губернаторы большинства регионов назначались Президентом, эта модель власти была эффективна. Но как только все они стали избираться населением, Совет Федерации превратился во влиятельный орган, который представлял интересы регионов и существенно ограничивал президентскую власть.

Лишь с 1998 г. федеральные власти стали более энергично регулировать федеративные отношения. Этому способствовали и финансовый кризис 1998 г., и неправовые действия руководства некоторых субъектов Федерации. С осени 1998 г. правительство Е. Примакова практически прекратило процесс разработки и подписания новых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Очередной этап в становлении федерации в России связан с так называемой «федеративной революцией» нового Президента В. Путина. Толчком к ее проведению послужило новое обострение ситуации на Северном Кавказе. В августе 1999 г. отряды полевых командиров Басаева и Хаттаба вторглись в Дагестан, но были разбиты. В сентябре 1999 г. боевики взорвали несколько жилых домов в Москве, Каспийске и Волгодонске. Эти террористические акты окончательно изменили общественное мнение в отношении чеченской проблемы: стало ясно, что мирное сосуществование с Ичкерией невозможно. В сентябре 1999 г. в Чечню вновь были введены федеральные войска, которые в январе – феврале 2000 г. штурмом взяли Грозный. Начались переговоры с различными группировками чеченского общества, в результате которых в 2003 г. видный духовный лидер Чечни муфтий А. Кадыров был избран Президентом Чеченской республики. Но эти выборы не были признаны многими полевыми командирами, и партизанская война в Чечне продолжилась; 9 мая 2004 г. Кадыров был убит в результате взрыва на стадионе в Грозном.

Главными законодательными мероприятиями федеративных преобразований стали реформа Совета Федерации, создание института полпредов Президента в федеральных округах, а также поправки к законам о принципах организации региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В мае 2000 г. указом Президента В.В. Путина была образована новая система управления федеральными органами исполнительной власти в регионах. Страна была поделена на семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), в каждый из которых назначен полномочный представитель Президента с широкими полномочиями. Совпадение границ федеральных округов с военными, а также генеральское прошлое большинства полпредов тут же навели исследователей на аналогию с губернской реформой Петра I.

Летом 2000 г. был принят пакет федеральных законов, направленных на укрепление «исполнительной вертикали власти». Новые законы предусматривали возможность Президента по суду отстранять от должности выборных глав администраций регионов или же распускать законодательные собрания субъектов Федерации за принятие решений, противоречащих Конституции РФ или федеральным законам. Тем самым был найден способ федерального вмешательства в региональную политику.

Кроме того, законы 2000 г. изменили порядок формирования Совета Федерации. Теперь в его состав входили не сами руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а назначенные ими представители. Впрочем, тогда же взамен членства в Совете Федерации губернаторам были даны права участия в Государственном совете при Президенте и возможность избираться на третий срок.

Последней по времени инициативой в вопросах федеративного устройства России стало «укрупнение» субъектов Федерации. В 2003 г. состоялся референдум, который принял решение об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, тем самым был создан механизм решения проблемы «матрешечного» устройства некоторых регионов России.

В 2001 г. был утвержден новый гимн на слова С. Михалкова:

«Россия – священная наша держава,

Россия – любимая наша страна.

Могучая воля, великая слава –

Твое достоянье на все времена!

От южных морей до полярного края

Раскинулись наши леса и поля.

Одна ты на свете! Одна ты такая –

Хранимая Богом родная земля!»

Длительное время в нашей стране господствовала коммунистическая идеология. В годы перестройки критика сталинизма часто отступала от объективности. Многие авторы увлеклись очернительством всего советского, русского. Научный уровень публикаций резко упал. Сложившейся ситуацией поспешила воспользоваться Русская Православная Церковь (РПЦ). Она заполнила духовный вакуум, который возник после утраты коммунистических ценностей. Наблюдается клерикализация государства и общественной жизни. Минобороны, МВД, ФСБ обзавелись ведомственными православными храмами. Ремонт православных храмов финансируется из государственного бюджета. «Основы социальной концепции РПЦ» фактически отвергают принципы правового государства. В документе говорится о теократии и монархии как о религиозно более высоких формах по сравнению с демократией. РПЦ отрицает свободу совести, исходит из относительной ценности труда, настороженно воспринимает рыночную экономику, процессы глобализации. Необходимо последовательное проведение принципа отделения церкви от государства.

В 2000 и 2004 гг. В. Путин избирался на пост Президента РФ. За 8 лет было много сделано по укреплению исполнительной власти, совершенствованию законности и правопорядка. Страна поделена на 7 федеральных округов. Губернаторы выведены из верхней палаты Федерального собрания и фактически назначаются Президентом. Федеральная власть строже стала контролировать мэров городов в плане соблюдения российской законности. Все это создает благоприятные условия для развития не только крупного, но и среднего, а также малого бизнеса. Высокие цены на нефть на мировом рынке способствовали накоплению значительных золотовалютных резервов.

Администрацией Президента были разработаны и начали осуществляться национальные программы по увеличению рождаемости, по строительству доступного жилья, по совершенствованию системы здравоохранения. Наша страна выиграла конкурс на проведение Олимпиады в Сочи в 2014 г. Полным ходом развернулось строительство олимпийских объектов, современного аэропорта, комфортабельных дорог и много другого. В результате черноморское побережье станет комфортабельной зоной отдыха для россиян.

Начиная с 2007 г., в СМИ подробно обсуждалась проблема третьего срока правления Президента В. Путина. Однако Владимир Владимирович заявил, что не допустит нарушения Конституции. В марте 2008 г. состоялись президентские выборы. Преемником В. Путина на посту Президента стал Д. Медведев. Он окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета. В. Путин возглавил партию «Единая Россия» и стал премьер-министром.

Учебное издание

ТРУБНИКОВА Наталья Валерьевна

Черный Виктор Алексеевич

ПЕРШИКОВ Анатолий Николаевич

ИВАНОВА Маргарита Викторовна

ГРЕБЕНЬКОВА Галина Васильевна

СИЛАЕВ Анатолий Петрович

ПЕТРИК Валерий Владимирович

ГУЗАРОВ Владимир Николаевич