Сущность и цели сравнительного анализа в государственном управлении.

Для глубокого исследования политических наук, в том числе и теории политической социологии, политической философии и ряда других направлений политических наук, необходима сравнительная политология – компаративистика. И с её помощью производится анализ общих черт и особенностей политических процессов, политической жизни, политических систем, различных регионов, континентов современного единого и противоречивого мира, в котором мы живём. Она изучает политическую сферу общества в тесной связи и взаимодействии с экономической, социальной, духовной сферами общества.

Сравнительная политология дает возможность ознакомиться с общечеловеческими ценностями, которые характерны для различных государств и формирования новых цивилизаций, демократического и гуманистического общества, в центре которого стоит человек. Она даёт возможность путём сравнительного анализа использовать все те ценности, которые достигнуты в политической жизни в постиндустриальном информационном и технологическом обществе наиболее развитых стран Запада, и использовать этот опыт в процессе реформирования российского общества на путях становления демократического общества и правового государства в нашей стране.

Сравнительная политология как составная часть политической науки обратила на себя внимание уже на Первом и последующих Всероссийских конгрессах политологов в Москве. Участники этих конгрессов заявляли о необходимости широкой программы компаративистских, сравнительных исследований и призвали всех коллег очень серьезно подумать над этой проблемой).

Сравнительный анализ стал широко использоваться в социальных и гуманитарных науках в конце XIX в. Под влиянием исторических школ США стала рассматриваться методология сравнительной политики. Одним из ее зачинателей считается американский исследователь Э. Фримен, который в своей книге «Сравнительная политика» (1873 г.) сформулировал известный тезис: «история – это политика прошлом, политика – это история в настоящем». Используя методы сравнительной филологии и политики для изучения истории конституционных учреждений, Э. Фримен пытался выявить сходные черты у разных народов и государств, различных исторических эпох и объяснить это происхождением от какого-нибудь одного корня. Особую популярность методология сравнительной политики получила в США. Однако в тот она существенно отличалась от методологии и методов современной политологии и использовала в большей мере, как отмечает К.С. Гаджиев, «историко-сравнительный» метод.

При рассмотрении политических наук в наше время необходимо отметить, что их проблематика первоначально давала пищу для размышления философам, а в XIX веке политика попала в поле зрения новой науки – социологии. Обособление политологии как академической дисциплины произошло на рубеже XIX и XX столетий в США, где она стала использоваться для обслуживания политической практики и управления обществом.

Как составная часть науки о политике сравнительная политология возникла во второй половине XX века. Несмотря на относительную молодость, сравнительная политология, как мы уже отметили, прошла достаточно сложный путь своего становления. Сравнительная политология (компаративистика) дала возможность американским исследователям на первых порах доказать, что демократия в США является лучшей и наиболее прогрессивной формой правления, к которой неизбежно придут все народы. По сравнению с другими формами правления она была характерна для большинства стран мира в начале XX в. Это позволило ученым из США включить в сферу сравнительного анализа большую группу стран Азии, Африки и Латинской Америки. В конце 50-х гг. образовалась целая группа исследователей, выступающих за перестройку политологии на структурно-функциональных основах, которые вместе с бихевиористским методом пришли в науку о политике из социологии.

На современном этапе предмет сравнительной политологии (компаративистики) как на Западе, так и на Востоке является наиболее молодой политической наукой. Многие западные политологи вынуждены признать, что на сегодня фундаментальных академических исследований по сравнительной политологии очень мало. В политической науке мир пока, к сожалению, не выдвинул своих Ньютонов и Эйнштейнов, которые были в естественных науках.

Современный этап в развитии современной политологии начался после второй мировой войны и был связан с общим процессом развития политических наук в целом. Большой вклад в становлении сравнительной политологии, как определенного научного направления и метода политических наук, внесли прежде всего западные исследователи: Г. Алмонд, С. Верба, Д. Истон, Р. Макридис, Р. Арон, М. Дюверже, Ч. Рэгин, М. Шугарт, Д. Кэрн, А. Лейпхарт, С. Хантингтон, П. Шаран и ряд других.

При исследовании политической культуры общества обычно используются сравнительный, социокультурный и цивилизационный подходы. В новейших работах по политической культуре все шире применяется комплексный подход, который, как бы синтезирует отмеченные выше методы исследования этого феномена. В соответствии с ним, политическую культуру различных обществ целесообразно анализировать по следующим характеристикам:

- по роли и месту политической культуры в обществе в связи с характером власти, властных отношений и политической системы: «демократическая», «авторитарная», «тоталитарная» и «переходные» политические культуры;

- по характеру и степени участия людей в политике в связи с их политическими ориентациями и установками: «приходская», «подданническая», «партисипаторная», «гражданская» и иные разновидности политической культуры;

- по характерным признакам и особенностям политической культуры в связи с ее цивилизационными основами формирования, доминантами развития и функционирования: «западная» политическая культура (в том числе «американская»), «евро-азийская» политическая культура («российская»), «восточная» политическая культура (включает «конфуцианскую», «индо-буддийскую», «исламскую») и др.

2. Система органов государственно-административного управления в зарубежных странах

Административная система в начале XXI в. стала значительной, властной политической силой, аккумулирующей колоссальные ресурсы и принимающей важные решения. Высокий уровень специализации функций государственного управления в условиях нарастающей динамики социальных изменений заметно повышает роль государственной администрации в осуществлении принципиально новых задач. Усложнение функций современного государственного управления приводит к тому, что служащие государственной администрации должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Принимаемые ими решения опираются на детальный анализ проблемы, требующий знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Происходит экспансия административных функций на новые области политического управления. Государственная администрация активно участвует в разработке государственных программ и принятии важных политических решений. В разных странах используются различные институциональные, функциональные и организационные механизмы.

Элементы системы государственного управления, разделенные на четыре ведущие группы (формы правления, формы государственного устройства, политический режим и модели хозяйствования) составляют на практике уникальные сочетания, позволяющие идентифицировать характер конкретной для каждой страны системы управления. Такой подход объясняет, к примеру, специфику президентской власти в КНДР или характер монархического правления в Японии и Великобритании, содержащих в себе уникальные сочетания входящих в рассматриваемые группы элементов.

Современные административные системы в западных странах существенно разнятся. Однако для лучшего понимания специфики организации и функционирования систем государственного администрирования их можно сгруппировать на основе сходства по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического порядка, касающегося устройства и способа функционирования государственного и публичного управления различных стран.

К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия), где велико политическое влияние администрации, в которых доминирует культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления, развито местное самоуправление.

Вторая группа — «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция). В ее основе лежит французская модель административной системы. Государственное администрирование в этих странах отличает сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, правовой рационализм, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба. Хотя французская модель государства присутствует в этой группе стран в различной степени, но основные ее признаки так или иначе характерны для всех из них.

Обычно выделяют следующие характеристики этой модели: (1) общественная автономия, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия); в употреблении правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия); в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует особыми интересами частной сферы (символическая, автономия); (2) социальное доминирование, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционизма, т.е. проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие между двумя тенденциями в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии.

К третьей группе западных стран относятся так называемые «германские страны» (Германия, Австрия и частично Швейцария). Правовая культура этих стран определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии. Здесь наблюдается значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами организации управления территориями и значительной свободой в эффективном осуществлении собственных обязанностей. Административное поведение здесь понимается как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права. На местном уровне не отрицается значение эффективности деятельности посредством использования рыночных механизмов в публичном управлении. Значительное влияние на государственное управление оказывает политика социального государства в сочетании с этикой правового государства.

Четвертую группу стран составляют северные страны (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция). Для них характерно сочетание «менеджериальных», правовых и «переговорных» управленческих культур и признаков на всех уровнях государства. Управленческая власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления различных управленческих культур.

3. Государственная служба в зарубежных странах: общее и особенное.

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран – членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.

В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции и Великобритании превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций.

Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные функции.

Основным элементом бюрократической карьеры во Франции, как и в Германии, является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

В политической области французская правовая доктрина представляет наиболее выраженный характер. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие Великобритании, Германии и США. Например, западногерманское, американское и английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может быть упоминания о его политических, религиозных или философских взглядах.

В Германии Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца. А во Франции иностранный гражданин не может стать государственным служащим. В Германии чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, уровни которой устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии. Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней. Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения.

В США профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги. В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе.

Во Франции существует 4 класса чиновников в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C и D. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Также как и в США, поступление на службу производится путем конкурса. Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих.

В Великобритании в отличие от других стран институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е года нашего столетия после проведения реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников: группы старших политических и административных руководителей, административной группы и группы объединяющей научно-профессиональных работников и технических специалистов. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Набор на кадровую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены.

Из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле политической беспристрастности, продвижения по службе и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной гражданской службы в каждой из рассмотренных стран индивидуален, но общей чертой имеет цель: служение государству, народу, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран – публичная служба.