Вопрос №4. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Первыми нормативными актами, с которыми связано учреждение прокуратуры в России, являются указы Петра I от 12 января^[2] 1722 г. «О должности сената» («...Быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортировать генерал-прокурору»), от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей» и от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».

За прошедшее время естественно произошли существенные изменения в правом регулировании организации и деятельности органов прокуратуры. Но предназначение прокуратуры - надзор за соблюдением законности, осталось прежним.

На современном этапе в соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ» организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, указанным законом, другими федеральными законами и международными договорами.

Статья 129 Конституции РФ определяет общие вопросы организации прокурорской системы РФ, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и устанавливает, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В соответствии со ст. 71 Конституцией РФ прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению РФ. Поэтому законодательные органы субъектов РФ не правомочны принимать законы по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры. Исключение составляют лишь положения, касающиеся определения органа власти субъекта РФ и порядка согласования с ним представленной Генеральным прокурором кандидатуры на должность прокурора субъекта РФ.

Основным источником норм об организации и деятельности прокуратуры РФ является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Данный закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, ее задачи и функции (раздел I), организационное построение прокуратуры, порядок назначения на должность прокуроров всех уровней, структуру Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, районов (городов) и приравненных к ним прокуратур, полномочия прокуроров всех уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры (раздел II).

Закон содержит нормы, устанавливающие предмет прокурорского надзора и полномочия прокуроров применительно к каждой отрасли (раздел III), а также регламентирует общие положения участия прокуроров в рассмотрении дел судами (раздел IV).

Значительное место в Законе о прокуратуре уделено регламентации службы в органах и учреждениях прокуратуры (раздел V), организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (раздел VI).

Нормы, относящиеся к правовым основам деятельности прокуратуры РФ, содержатся также во многих отраслевых федеральных законах.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении отдельных функций закреплены, в частности, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, и т.д.

Нормы, касающиеся прокурорского надзора за исполнением законов, закреплены и в иных законодательных актах, регулирующих различные сферы правовых отношений. К числу таковых относятся, например, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст.21); Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст.38), ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 7, 10, 33 и др.) и др.

В некоторых законах определяются, конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров, органов прокуратуры различных уровней.

Так, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что депутаты, члены выборных органов МСУ, выборные должностные лица МСУ на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Федеральным законом «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» от 25 октября 1999 г. определено, что назначенным органом РФ для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура РФ (ст.4).

Правовые основы организации и деятельности прокуратуры включают международные договоры РФ, а также международные конвенции, к которым присоединилась РФ.

В нормативных актах, о которых идет речь, предусматриваются нормы, имеющие прямое отношение к регламентированию некоторых аспектов деятельности прокуратуры РФ. Так, на основании конвенций и двухсторонних договоров Генеральная прокуратура РФ заключает соглашения о правовой помощи и сотрудничестве с органами прокуратуры других стран (например, Соглашение между прокуратурой РФ и Генеральной прокуратурой Украины от 21 мая 1993 г., Соглашение между Прокуратурой Республики Армения и Прокуратурой РФ от 15 января 1993 г.).

Важное значение для упорядочения и совершенствования организации и деятельности прокурорских органов играют нормативные акты Генерального прокурора РФ.

В соответствии с Законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст. 17).

ПриказыГенерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов и издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве примера можно назвать приказы от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур», от 5 августа 2003 г. № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах».

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Таковыми, например, являются указания от 6 января 1999 г. № 1/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами».

Некоторые нормативные указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Так, его указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст. 30 Закона о прокуратуре).

РаспоряженияГенерального прокурора РФ связаны в основном с реализацией управленческих мер разового или краткосрочного характера. В положениях регламентируется статус структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ (включая управления в федеральных округах), наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют порядок, процедуры осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, оружия, вещественных доказательств и др. Так, порядок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и обращений граждан, должностных и иных лиц, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры определяется Инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 г. № 3.

III. Заключение

В теории государства и права прокуратура рассматривается как важнейший орган, обеспечивающий законность и правопорядок в стране, а прокурорский надзор - в качестве одного из видов государственной деятельности.

Прокурорская деятельность весьма многообразна и ограничивается не только надзором за исполнением законов на территории РФ. К функциям прокуратуры относит также уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами и обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов, участие в правотворческой деятельности.