Стратегия управления конфликтами.

Управление конфликтами выражается в осуществлении международным сообществом, действующим через международные организации или третьи государства, комплекса политических, военных и экономических прямых или косвенных форм воздействия на поведение непосредственных сторон с целью побудить их к необходимой мере контроля над конфликтами и обращению к средствам мирного урегулирования, достигая этим в конечном счете предотвращения конфликта.

Поскольку стратегия управления может быть использована как в целях урегулирования, так и обострения конфликта, очень важен отказ третьей стороны, особенно если эту функцию выполняет государство, от «негативной вовлеченности» в пользу «позитивной вовлеченности» в конкретный конфликт, гарантирующий международному сообществу достаточную эффективность воздействия на непосредственные стороны в целях ограничения насилия и реального использования национальных и международных процедур мирного урегулирования.

Поиски наиболее эффективных средств воздействия со стороны международного сообщества на суверенные государства в целях предотвращения войн и более действенного использования в международной практике процедур мирного урегулирования еще до второй мировой войны поделили исследователей на две группы[17]. Одни аналитики, считая, что причины международных конфликтов коренятся внутри государств, видели возможности их ограничения главным образом в мерах, направленных на уменьшение физической возможности государств вести вооруженные действия, – в ограничении вооружений и разоружении. Другие же находили причины конфликтов в международной системе и, следовательно, основным средством их контроля и решения считали механизмы коллективной безопасности типа Лиги Наций, а затем ООН. При всем их различии в обоих этих подходах уже просматривалась идея управления конфликтами.

Практическая возможность реализовать эту идею в форме удержания международного глобального конфликта в состоянии напряженности без его перевода в стадию вооруженного конфликта появилась лишь в 60-е годы, когда в центре международной системы сложилась биполярная система военного равновесия. Получив опору в военно-стратегическом паритете НАТО и ОВД, эта система создала ситуацию «взаимно гарантированного уничтожения», в которой ни одна из сторон, несмотря на ее намерения и цели, не оказалась способной выиграть глобальную войну. Поэтому военная доктрина стала все больше склоняться к концепции «органиченной войны» в Европе и к переносу идеологического противоборства на периферию международной системы – в зону третьего мира. Благодаря политике сверхдержав в этот период в Юго-Восточной Азии, Южной Азии, на Ближнем Востоке, на Юге Африки и в Центральной Америке сформировались региональные балансы сил, основной формой сохранения или изменения которых стали региональные конфликты, возникавшие чаще всего между правительством неприсоединившегося государства и идеологически оппозиционным ему движением с «негативным вовлечением» в него США и СССР, действующих непосредственно или нередко через своих «клиентов».

В этой ситуации изменения концептуального понимания войны меняется и представление о разоружении, которое на практике уступает место контролю над вооружениями как способу регулирования гонки вооружений, а воплощенная в ООН идея коллективной безопасности как другой способ упразднения войны, особенно с переориентацией международной практики на ведение внутренних региональных конфликтов, заменяется блоковой системой взаимного сдерживания.

На этой основе в международной практике и укореняется концепция управления конфликтом (conflict management), которая, как выразился американский исследователь Р. Кюнн, «больше, чем разрешение конфликтов, становится реалистической задачей»[18].

Первоначально эта концепция формировалась в контексте задачи управления кризисом, основные принципы которого, в изложении, например, австралийского исследователя К. Холбрада, предусматривали правила поведения сверхдержав в конфликтах, в частности: 1) воздержание от военного вмешательства в сферы влияния друг друга; 2) поддержание соперничества лишь в «серых зонах» мира; 3) предпочтение прямой конфронтации – конфликтного взаимодействия через доверенные государства; 4) поощрение к конфронтации с оппонентом своих союзников и «клиентов», но лишь до порога реальной угрозы большой войны; 5) побуждение соперника к ограничению конфронтационной роли его «клиентов»; 6) воздержание от военного вмешательства в локальный конфликт, если существует уверенность, что соперник будет вынужден действовать подобным же образом; 7) побуждение соперника оставаться за пределами локального конфликта, если не существует иного выбора, чем собственное вмешательство; 8) осуществление предельного самоограничения в случае прямой конфронтации с другой сверхдержавой; 9) оказание любых возможных и необходимых шагов с целью заставить оппонента пойти на самоограничение в условиях прямой конфронтации; 10) использование, если необходимо, угрозы ядерной войны, чтобы сдержать оппонента от нападения с применением ядерного оружия[19].

Более широкая и комплексная по характеру концепция стратегии контроля над конфликтами в развивающемся мире была разработана в 70-х годах Л. Блумфелдом и А. Лейс. Основная цель этой стратегии уже не в том, чтобы быть руководством для выигрыша локальных конфликтов, а в их предупреждении, сдерживании и управлении. Такие цели, по мнению авторов, достигаются посредством:

1) стимулирования и поощрения экономических, социальных и политических реформ в развивающихся странах;

2) сильного, сплоченного и эффективного локального управления;

3) осуществления подлинных реформ как можно раньше, предпочтительно до того, как споры перерастут в военные конфликты;

4) обнаружения и осознания возможности восстания перед тем, как оно начнется; 5) понимания того, что избыточные национальные вооружения являются источником потенциальной угрозы миру; 6) использования механизмов ООН и других межправительственных организаций для как можно более раннего применения предупредительных мер; 7) возможно более раннего прекращения огня и выхода из состояния межгосударственной враждебности; 8) переноса лежащего в основании конфликта спора на процедуру мирного разрешения; 9) акцента сверхдержав на политическое, а не военное вмешательство; 10) осуществления сверхдержавами нацеленной политики воздержания или даже сотрудничества с конфликтующими сторонами; 11) соглашения между сверхдержавами о сферах воздержания; 12) осуществления этой стратегии даже в конфликтах, в которых отсутствует «коммунистическое вовлечение»[20].

С распадом биполярной системы и переносом глобальных противоречий во внутреннюю сферу государств, опаздывающих в процессе своей модернизации, стратегия управления конфликтами становится действительно реалистичной, в том числе для новых независимых государств, образовавшихся на территории СССР. В условиях существования новой структуры международной системы, освобождающейся от идеологического противостояния великих держав, появляются ранее отсутствовавшие ресурсы для осуществления этой стратегии усилиями прежде всего ООН и региональных международных механизмов, включая СНГ.

Цели этой стратегии в этом контексте должны быть направлены на:

— перевод конфликтов типа борьбы (конфликтов выживания) в конфликты типа игры (ресурсные конфликты), в которых акцентируются проблемы обладания сторонами тем или иным объемом статусных и (или) материальных ценностей;

— изменение ориентации характера целей сторон с господства и подчинения (победы) на баланс сил (преобладание), когда каждая из сторон, хотя и стремится занять более выгодную позицию по сравнению с оппонентом, не ставит вместе с тем под сомнение его право на существование;

— стимулирование сторон на формирование своих «операционных» целей в зависимости от реальных действий друг друга, а не субъективных намерений собственных руководителей;

— расширение конфликтного поля (динамики, процесса) до включения в него мирных манифестируемых форм конфликтного поведения сторон, в контексте которых появляется возможность эффективного использования методов урегулирования;

— формирование при помощи методов урегулирования необходимых правил поведения, рассчитанных на горизонтальный тип отношений, соответствующий периоду модернизации.

В качестве основного средства управления политическими конфликтами в процессе модернизации выступают внутренние меры укрепления политической стабильности[21], обращение к которым предполагает:

1) необходимость учета социокультурной среды существования каждого государства – характера доминирующих социальных ценностей (традиционных, современных, постсовременных), которые программируют. его конфликтное поведение контекстом заданной социальный парадигмы (иерархической, реалистской, плюралистской), приводя, соответственно, к формированию определенной модели конфликта – гегемонистской, статусной или ролевой;

2) осознание того факта, что чем больше разница в социо-культурном уровне сторон конфликта, тем больше оснований для ожидания асимметричности конфликтного поведения и тем необходимее использование механизма управления конфликтом, требующего регулирования факторов среды, воздействуя на которые можно менять конфликтное поведение сторон в направлении выбора одной из стратегий решения конфликта. В этой связи управление внутренним политическим конфликтом необходимо осуществлять в контексте процесса политической стабильности государства, соразмеряя управление с устойчивостью развития политической системы. Это достигается организацией механизма воздействия на социокультурные, политические и социально-экономические факторы, определяющие уровень политической оппозиционности, политической поддержки и его собственной репрессивности;

3) дозируемое уровнем социокультурного развития конкретного общества последовательное внедрение в политическую систему элементов демократии и либерализма, расширяющих возможности реального участия народа в механизмах принятия политических решений и снижающих уровень репрессивности властей с одновременной институциализацией процесса опоры системы на согласие с обществом. «Диффузия» демократии в международной системе выполняет сегодня ту задачу предотвращения военно-политических конфликтов, которая в свое время ставилась в отношении межгосударственных конфликтов перед системами коллективной безопасности;

4) снижение уровня репрессивности как результата развития процесса демократизации, позволяющее средствами конверсии провести глубокие изменения структуры национальной мощи государства, с тем чтобы выйти на тот уровень экономического развития, не обладая которым государство, даже если оно имеет статус великой державы, переходит сегодня из центра на периферию международной системы. Конверсия в этом смысле занимает по отношению к внутренним конфликтам то (положение, которое ранее отводилось разоружению как другому основному средству» предотвращения межгосударственных конфликтов;

5) проведение реальных реформ в политической и военной сферах внутренней жизни государств, соразмеряемых с их индивидуальным уровнем социокультурного развития и создающих базу для радикальных социально-экономических преобразований, которые позволяют путем снижения уровня насилия в обществе трансформировать его оппозиционность государству в отношения политической поддержки и стабильности.

Основным способом реализации стратегии управления конфликтами являются действия третьих сторон конкретных конфликтов, приобретающих форму посредничества, миротворческих операций и принудительных действий.

Посредничество в настоящее время рассматривается как наиболее общая форма третьестороннего воздействия на международный конфликт, а не просто как одна из процедур, осуществляемая дипломатией наряду с согласованием, облегчением, добрыми услугами, челночной дипломатией или сигнальным обнаружением. Среди исследователей все более укрепляется подход к посредничеству как к «процессу управления конфликтом, в котором спорящие стороны стремятся к помощи или согласны на ее получение от индивидуала, группы, государства или организации для урегулирования их конфликта и разрешения их противоречий без обращения к физической силе или к власти закона»[22].

.Весьма заметна также тенденция отхода теории и практики международного посредничества от. еще недавно бытовавшего убеждения о необходимости беспристрастности посредника как условия успешности его деятельности. Многие исследователи утверждают, и это подтверждает практика посредничества великих держав в бывшей Югославии, что неравные отношения между посредниками и спорящими сторонами иногда способствуют успешному решению конфликта. В частности, различаются две формы посреднического пристрастия: прямая поддержка и общее выравнивание с одной из сторон. Прямая поддержка выражается в том, что посредник открыто становится на позиции одной из сторон против другой, тогда как при выравнивании, которое может включать личные, политические или экономические связи, посредник более близко связан с одной из сторон по сравнению с другой. Считается, что последняя форма пристрастия является общим местом в практике посредничества, а первая может поставить посредничество в тупик[23].

Политиметрический анализ международной практики приводит, далее, к убеждению, что посредничество не может быть эффективным или успешным в любом и жаждом конфликте. Такие характеристики конфликта, как его интенсивность, продолжительность или комплексность заложенных в конфликте проблем, предопределяют предел эффективности посредничества, а значит, ипрактическую необходимость использования иных инструментовуправления конфликтами.

Миротворческие операции занимают ныне в этом ряду едва ли не главенствующее положение, привлекая к себе внимание прежде всего активной ролью России в их осуществлении на территории СНГ.

Под миротворческими операциями, которые первоначально возникли в практике ООН в форме «операций по поддержанию мира», понимались превентивные меры (п. 5 ст. 2. ст. 5 и 50 Устава ООН), которые осуществляются с соблюдением принципа полного сотрудничества с заинтересованными сторонами, под которым имеется в виду как добровольность участия государств – членов ООН в конкретных операциях, так и необходимость получения предварительного согласия на проведение каждой операции от государств – участников конфликта, для решения которого эта операция осуществляется. Проведение операций ограничено задачами разъединения конфликтующих сторон или наблюдения за развитием конфликта и осуществляется без применения оружия, если это не оправдывается необходимостью самообороны для защиты участвующего в операции персонала.

В настоящее время практика миротворческих операций идет по нескольким направлениям:

1) Помимо «операций по поддержанию мира» в практике ООН появились и такие виды миротворческой деятельности с участием военного персонала, так: превентивная дипломатия (функции сигнального обнаружения), собственно миротворчество, сопровождающее процедуру мирного урегулирования, и миростроительство, осуществляемое на послевоенной стадии конфликта.

2) Возникнув в рамках межгосударственного конфликта, практика миротворческих операций с 1985 г. распространилась на внутренние конфликты, в контексте которых невозможно рассчитывать на сотрудничество непосредственных сторон как принцип, выражающий саму суть миротворческой деятельности и отличающий ее от принудительных санкций[24].

Тем не менее за этот период ООН провела операции во внутренних и национально-освободительных конфликтах, которые были направлены на:

— восстановление внутреннего порядка (Конго – Заир в начале 60-х годов, Сомали 1993 г.);

— смягчение обстановки, т.е. действия, направленные на улучшение местной ситуации через осуществление договоренностей о прекращении огня в контексте операций по поддержанию мира (Босния, Южная Африка), а также миссий добрых услуг (Грузия, Азербайджан, Молдавия, Таджикистан);

— изоляцию некоторых конфликтных районов для того, чтобы выиграть время для политического урегулирования (Южный Ливан, бывшая Югославия);

— операции по прекращению режима оккупации, контроль за эвакуацией иностранных войск (Афганистан, Ангола);

— национальное примирение (Никарагуа, Сальвадор, Мозамбик);

— обеспечение международного карантина, т.е. невмешательства одного государства в дела другого (Афганистан – Пакистан, Македония);

— обеспечение права на самоопределение (в Западной Сахаре и в Намибии).

3) Помимо ООН практика миротворческих операций стала применяться региональными международными организациями(ОАГ, ЛАГ, ОАЕ и др.), а также отдельными государствами, в частности Россией. Именно поэтому так важно, чтобы миротворческая деятельность как средство реализации стратегии управления конфликтами в исполнении России не противостояла, а, наоборот, опиралась на авторитет и ресурсы всего международного сообщества, прежде всего ООН.

Принудительные действия в международной сфере являются прерогативой прежде всего ООН, которая в соответствии со своим Уставом имеет право «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира» (п. 1 ст. 1). Применение коллективных мер от имени ООН регулируется положением гл. VII Устава и возлагается только на Совет Безопасности.

Несмотря на развитие в последнее десятилетие практики использования военного персонала в превентивных целях, современная международная система продолжает все-таки оставаться по своему характеру принудительной. Именно этим можно объяснить некое возрождение в ООН забытой со времен Лиги Наций идеи коллективного принуждения, на этот раз – в форме операций по установлению мира, которые в отличие от поддержания мира направлены, как утверждается, на:

— разоружение противоборствующих сторон в рамках национального примирения и частичное взятие на себя ответственности за внутри- и внешнеполитическую безопасность страны;

— разоружение нарушителей режима прекращения огня;

— силовое обеспечение режима запретных зон (запрет на полеты авиации, на проход боевой техники и личного состава и т д.);

— уничтожение неконтролируемых вооруженных формирований и подразделений, чьи действия угрожают режиму прекращения огня;

— обеспечение общественного порядка в районе конфликта;

— силовую изоляцию района конфликта от внешних дестабилизирующих факторов.

Принуждение со стороны международного сообщества, создавая дополнительные ресурсы для стратегии управления конфликтами, по мере укрепления духа партнерства среди великих держав будет оказывать все возрастающее влияние на процесс модернизации человечества, гарантируя ему условия стабильности.

[1] Mltchell С.R. The Structure of International Conflict L, 1981 P. 23—25.

[2] Boulding К.Е. Conflict and Defence. A General Theory. N.Y., 1962. P. 307—309.

[3] Ibid P. 309

[4] Domke W.К. War and the Changing Global System New Haven, 1981 P. 99—101.

[5] Boulding К.E. Op cit P. 324

[6] Ibid P. 326

[7] Restraints on War. Studies in the Limitation of Armed Conflict. Ed. by M. Howard. Oxford 1979. P. 4—6.

[8] Howard M. War and Nation State. Oxford, 1978. P 8.

[9] Mitchell С.R. Op cit P. 122—123.

[10] Сатноу Э. Руководство по дипломатической практике. М., 1961. С. 11

[11] Childs J.R.. American Foreign Service N. Y, 1948. P. 64.

[12] Gebrehana T. Duty to Negotiate. An Element of International Law. Uppsala, 1978. P. 44.

[13] Boulding K.E. Op. cit P. 310

[14] Nardin Т. Law, Morality and the Relations of States Princeton, 1983 P. 37.

[15] De Reuck A. The Logic of Conflict – Its Origin Development and Resolution//Conflict in World Society A New Perspective on International Relations / Ed by M. Banks. L, 1984. P. 96—111.

[16] Mitchell C. R. Op. cit. P. 275—277.

[17] Waltz К.N. Man, the State and War. N.Y, 1959 P. 6. Luard E. War in International Society. L, 1986 P. 12.

[18] Киппе R.Е. Conflict Management in Mature Rivalry//The Journal of Conflict Resolution 1989. Vol. 33 (3) P. 566

[19] Holbraad С. Superpowers and International Conflict L, 1979 P. 110—111.

[20] Bloomfield L.P., Leiss А.С. Controlling Small Wars: Strategy for the 1970s N.Y, 1969. 408—413.

[21] См.: Скакунов Э.И. Методологические проблемы исследования политической стабильности//Международные исследования. 1992 (6) С. 5—42.

[22] Bercovitch J. and Langley А. The Nature of the Dispute and the Effectiveness of the International Mediation//The Jurnal of Conflict Resolution. 1993. Vol. 37 (4). P. 671.

[23] Wittmer J. M., Carnevale P. and Walker M. E. General Alegnment and Overt Support in Biased Medition//The Journal of Conflict Resolution. 1991. Vol. 35 (4). P. 594—597.

[24] James A. Internal. Peace-keeping. A Dead End for the UN?//Security Dialogue. 1993. Vol. 24 (4). P. 359—367.