Условия, обеспечивающие гармонизацию правовых актов.

Острота юридических противоречий, обнаруживаемая в российской действительности, столкновения актов отражают как обычные, повторяющиеся, так и возникающие конфликтные ситуации. Их видоизменение и преобразование в нормально-юридическое состояние требуют значительных усилий как законодателей, так и всех правоприменителей, как политических партий и общественных объединений, так и средств массовой информации и других институтов гражданского общества. Затрагиваемые усилия направлены на формирование условий, благоприятствующих правовой гармонизации.

К числу таких условий можно отнести прежде всего упорядочение, совершенствование и развитие общественных отношений в разных сферах общественной жизни – в политической, экономической, социальной и др. Ведь истоки многих юридических конфликтов кроются вне правовой сферы, и их преодоление требует правильного государственного курса, обоснованных программ преобразований и последовательности действий.

Собственно юридические условия гармонизации правовых актов можно выразить следующим образом. Во-первых, на преодоление юридических конфликтов благоприятным образом влияет упорядочение правовой системы и поддержание ее равновесия. Она слагается из таких действий, как установление строгой классификации правовых актов и соблюдение ее в процессе правотворчества. Тогда удается избегать и преодолевать многочисленные случаи смешения правовых актов по предмету, содержанию и методам регулирования, по форме, процедуре принятия и вступления в силу, строго придерживаться нормативных соотношений между актами и системных связей и зависимостей. Решить эти задачи можно благодаря строгому следованию конституционным принципам правовой системы, а также путем принятия Закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который давно подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения и «задерживается» в парламентских коридорах. Пока же много случаев, когда противоречия между актами усложняют дело. Так, есть немало отступлений от федеральной Конституции в конституциях республик и уставах краев, областей. Недооценка противоречий Конституции Чеченской республики Конституции России положила начало острейшему конфликту.

Правовой гармонизации несомненно поможет полная законодательная регламентация статуса органов государства, местного самоуправления и общественных объединений. Однако она всегда отстает от запросов практики. К тому же статутные законы часто «обходят», нарушают в более подвижных тематических законах и иных актах. Нужно ликвидировать такое противоречие. И тогда удается обеспечить строгое соблюдение статуса всех субъектов права и предупредить произвольные «выходы» за его пределы, вторжения в компетенцию других органов и т.п. «Баланс компетенции» послужит важным условием сбалансированности правовых актов.

Особое значение приобретает методология сравнительного правоведения, которая позволяет анализировать и сопоставлять разные акты как внутри Федерации, так и в межгосударственном масштабе. От. е.е верного использования во многом зависит понимание общего и особенного, оценка «меры разнообразия», временной или постоянной, и выработка корректных рекомендаций. Поверхностное сопоставление актов, в частности по их некоторым внешним признакам, дает отрицательные результаты, поскольку мешает обнаружить глубинные причины появления актов и их динамики, ведет к упрощенным и даже ошибочным решениям, например при механическом перенесении институтов, актов иностранного права на почву российского правового развития.

Придавая большое значение технологии сравнительно-правового анализа, Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил «Методику сравнительного анализа законодательства республик в составе Российской Федерации, а также государств – участников СНГ».

Объем объектов сравнительного изучения должен быть максимально исчерпывающим и включать все нормативно-правовые акты, их части, относящиеся к изучаемой сфере правового регулирования. Изучению подлежат в первую очередь действующие нормативно-правовые акты и нормы. В число объектов изучения могут включаться также отмененные и фактически утратившие значение акты, проекты актов по соответствующему вопросу.

Работа по сравнительному анализу законодательства проводится с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству либо справочной картотеки нормативно-правовых актов. При необходимости используются также другие источники правовой информации.

Полезно руководствоваться критериями оценки актов. Какими же?

Следует учитывать прежде всего, что правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным. Причем решение одного и того же вопроса в различных системах законодательства может достигаться комбинацией различных правовых средств; одни и те же юридические термины могут иметь неодинаковое значение в различных системах законодательства, и наоборот, различные термины имеют одинаковое значение. Поэтому сравнительному исследованию подлежат главным образом средства и способы решения одной и той же либо близких по содержанию правовых задач.

Оценка нормативных источников, являющихся объектом сравнительного исследования, осуществляется как по формально-юридическим, так и по юридико-содержательным критериям.

К формально-юридическим критериям относятся:

а) количество нормативно-правовых актов, в которых решается тот или иной вопрос (в том числе и по соответствующим видам актов: Основы законодательства, кодексы и т.п.);

б) обоснованность выбора уровня нормативного регулирования, вида акта для решения конкретной задачи исходя из содержания вопроса и компетенции соответствующего органа;

в) использование таких правовых форм, «как соглашения, договоры и т.п.;

г) использование правил законодательной техники;

д) использование специальных правовых средств, обеспечивающих исполнение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.);

е) действие сравниваемых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц;

ж) системная связь с другими нормативно-правовыми актами;

з) множественность актов по одному вопросу, уровень их квалифицированности.

3. Способы гармонизации актов внутри правовой системы.

Как уже отмечалось, в рамках правовой системы возникают диспропорции и острые юридически конфликты. То отстает процесс принятия актов одного вида, развитие отдельных отраслей и подотраслей законодательства, то допускается нарушение компетенции субъектов одного уровня актами субъектов другого уровня, то появляются акты, содержащие разные решения по одному и тому же вопросу, то рвется «правовая цепь», ковда признание верховенства конституции и законов не сопровождается изданием актов «во исполнение» закона. Преодолению названных юридических конфликтов могут служить следующие способы.

К первой группе мер относятся общие способы стабилизации ситуации и преодоления конфликтов. Таковы, например, экономические, социальные и иные программы реформ – больших и малых. Сюда же следует отнести Меморандум о согласии, принятый Государственной Думой 23 февраля 1994 г., и Договор об общественном согласии, подписанный в апреле – мае 1994 г. В них взяты своего рода добровольные правовые обязательства, точнее говоря, «самообязательства», которые ориентируют субъекты права на согласованные действия, на последовательную реализацию положений Конституции и законов, на недопущение действий и актов, могущих подорвать конституционный строй и ослабить правопорядок. Программы принятия законов служат основой связанного с ним правотворчества по линии правительств, ведомств, регионов. Теперь нужны реальные шаги в данном направлении.

Любой юридический конфликт порождается тем или иным правопониманием – ложным, ошибочным, двусмысленным и т.п. Как исток конфликта правопонимание его участников должно быть изменено или преобразовано. Иначе развязывание узла юридических противоречий внешними средствами – отменой акта и т.п. – может не повлиять реально на правосознание и правовое поведение людей. Опять будут появляться акты, сталкивающиеся между собой из-за различия интересов их разработчиков и инициаторов.

На формирование правопонимания, способствующего гармонизации актов, влияют общие или согласованные научные концепции законотворчества – правотворчества вообще. Опыт планирования законопроектных работ в парламенте Российской Федерации, в Администрации Президента и в Правительстве в 1992— 1994 гг. был поучителен своими отрицательными свойствами, когда поспешно намечаемые и принимаемые акты готовились без серьезных научных обоснований, расчетов и прогнозов. И сегодня по-прежнему плохо согласовываются планы законопроектной деятельности этих структур, акты оцениваются не для решения задач, «рвется» единство отраслей законодательства. Некоторый сдвиг произошел тут по линии научных институтов, которые расширили сферу подготовки научных концепций, хотя их не всегда учитывают.

Столь же полезны научно-практические обсуждения программ законодательной деятельности, проблем отдельных отраслей законодательства, наконец, реализации законов. Обмен мнениями позволяет вырабатывать общие подходы и согласованные позиции, снимать или уменьшать возможные юридические противоречия. Акты чаще готовятся в той последовательности, которая обусловлена не субъективными взглядами представителей властей, а логикой законодательного развития. Примерами таких обсуждений могут служить проведенные зимой и весной 1994 г. конференции по проблемам Конституции, федерализма, гражданского права, «круглые столы» по вопросам развития законодательства в социально-культурной сфере и др.

Серьезного внимания требует сближение и согласованное использование в нормативных актах понятийного аппарата. Пока эта задача решается не вполне удовлетворительно, что вызывает различные толкования актов, их коллизии и многочисленные ошибки в правоприменении.

Весьма неоднозначны, например, нормативные понятия «органы исполнительной власти», «органы государственного управления», «местное управление», «местное самоуправление». Противоречивы понятия и термины, обозначающие виды собственности и их режимы. Так, в ст. 8 Конституции Российской Федерации говорится о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В Конституции Татарстана выделяется частная собственность, собственность общественных объединений, государственная собственность, коммунальная собственность, и здесь заметны различия. В Законе «О собственности в Карельской АССР» субъектами государственной собственности являются центральные и местные органы, причем муниципальная собственность не выделяется как самостоятельная.

Есть немало противоречивых конституционных понятий о собственности в Конституциях Республики Саха-Якутия, Республики Тува и др. на фоне соответствующих положений федеральной Конституции.

Поэтому в рамках концепций и программ законодательной деятельности желательно отрабатывать систему используемых понятий, терминов, пользоваться ими последовательно во всех однородных нормативных актах.

Преодолению юридического хаоса способствует и усиление программных начал в правотворчестве. Три вида планов, программ особенно важны: планы правового обеспечения (в рамках программ реформ для предприятий, регионов и т.д.), программы законодательной и иной правотворческой деятельности, планы приведения актов в соответствие с Конституцией, законами. К сожалению, они пока составляются поверхностно и плохо реализуются, не оказывая заметного влияния на правотворчество и слабо сдерживая «отклонения по ситуациям».

Кодификация законодательства – отраслевая и общая – находится в ряду способов его гармонизации.

Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне – между ветвями власти, между органами Федерации и ее субъектов – по-прежнему применяются парламентские обсуждения, переговоры и методы достижения компромиссов и договоренностей. О чем? Об отмене изменения актов, об их согласованности, о недопущении издания актов, о временном приостановлении действий, вторгающихся в сферу действия иных актов. Не всегда, правда, подобные договоренности реализуются, в немалой степени из-за слабости согласительных процедур. При эйфорическом признании их полезности налицо и отсутствие регламентов таких процедур, неумение вести «юридические переговоры». Этот вакуум надо заполнить как можно скорее.

Следует в полной мере ввести в действие такой новый инструмент гармонизации актов федеральных органов и органов республик, областей и других субъектов, как коллизионное право. Это бесспорное конституционное новшество: коллизионное право отнесено «исключительной компетенции Федерации. Оно позволяет, во-первых, вводить «зоны приоритетов» актов Федерации и ее субъектов, во-вторых, допускать временное правовое регулирование субъектами Федерации вопросов совместного ведения до принятия федеральных законов, в-третьих, легализовать применение законодательства одной республики на территории другой.

И нужно реализовать эти средства устранения юридических коллизий. Еще раз напомним о полезности нормативных стандартов, образцов, модельных актов, которые помогают сторонам следовать эталонам права. В США, например, около ста лет действует национальная конференция представителей штатов по сближению и унификации законодательства. Есть модельные (уголовный и тортовый) кодексы, Закон о предпринимательстве, и в качестве «текстового образца» ими можно воспользоваться в том или ином объеме.

Отрадно, что в российском парламенте и в регионах получает признание идея модельных актов. Схему модельного акта разработали в Институте законодательства и сравнительного правоведения. А исследования в Тверской области в июне – июле 1994 г. проблем взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов позволили рекомендовать ряд модельных актов – о местном самоуправлении, регламентов взаимодействия исполнительных органов, «Правил решений» и др.

Конфликты в федеральных отношениях – острая «российская болезнь». И федеративное государство должно предотвращать коллизии и использовать процедуры рассмотрения споров, применять санкции. В Канаде, например, с этой целью регулярно проводятся переговоры федеральных и провинциальных властей, конференции, в частности конституционные, принимаются специальные соглашения.

И в нашем законодательстве, в договорах и соглашениях предусматриваются права и обязанности, обязательства федеральных и республиканских, краевых, областных органов, городских (городов федерального значения) органов. Однако коллизии, споры и конфликты в связи с федеративными отношениями не уменьшаются, напротив, их удельный вес увеличивается. Это обусловлено как пренебрежением к имеющимся правовым средствам разрешения коллизий, так и недостатком четких процедур их рассмотрения.

Гармонизация правовых актов далеко не всегда достигается с помощью обеспечивающих средств, концептуальных подходов, общих программ деятельности и согласований. Острота юридических конфликтов вынуждает применять жесткие средства: приостановление акта, отмену акта, оспаривание акта в суде, признание акта недействительным, изменение акта (в последнем случае – добровольно или по предписанию). И для этого есть твердые предписания и некоторые процедуры.

Так, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Четко установлены четыре основания для приостановления. Окончательное решение принимает суд. Статья 115 Конституции (представляет Президенту право отменять постановления и распоряжения федерального Правительства в случае их противоречия Конституции, законам и нормативным указам.

Приведем и другие иллюстрации. Например, ст. 89 Конституции Республики Саха-Якутия предоставляет право гражданам обжаловать в судебном порядке решения и действия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Статьи 92 и 94 дают право местным советам и администрации отменять акты нижестоящих органов местного самоуправления, а администрации – отменять решения и распоряжения нижестоящей администрации.

В первом случае основанием является несоответствие актов законодательству, во втором – превышение полномочий.

И все же отмеченные средства применяются редко, что невольно укрепляет ощущение «правовой амнистии». А это очень вредно.