Досрочное голосование в помещениях избирательных комиссий.

Как указывалось выше, на протяжении нескольких лет досрочное голосование отдельных избирателей было практически отменено и предусматривалось лишь при проведении референдумов.

Федеральный закон от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[43] предоставил возможность досрочного голосования гражданам, которые в силу уважительных причин не смогут присутствовать на своем избирательном участке в день голосования.

В качестве уважительных в пункте 2 статьи 65 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в новой редакции указаны: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья.

При этом закон оставляет перечень открытым и допускает иные уважительные причины.

Досрочное голосование проводится в тех случаях, когда закон не предусматривает голосование по открепительным удостоверениям.

Так, Избирательным кодексом Приморского края в ред. Закона Приморского края от 02.06.2014 № 422-КЗ голосование по открепительным удостоверениям не предусмотрено, однако предусмотрена возможность досрочного голосования при наличии уважительных причин (ч.1 ст. 73)[44]<2>

Случаи одновременного проведения выборов в несколько органов

власти урегулированы в пункте 3 ст. 65 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Федеральным законом от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» данный пункт изложен в новой редакции, установлено, что в случае совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации, на выборах в органы местного самоуправления, местном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, в ходе которых законом предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, досрочное голосование, предусмотренное пунктом 2 статьи 65 указанного выше Федерального закона, не проводится.

Следовательно, на предстоящих выборах 18 сентября 2016 года досрочное голосование применяться не будет, поскольку Федеральным законом от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрена возможность голосования по открепительным удостоверениям.

Досрочное голосование, предусмотренное пунктом 2 ст. 65 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», проводится путем заполнения избирателем, участником референдума бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (в случаях, предусмотренных законом, – в помещении избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии) не ранее чем за 10 дней до дня голосования, если законом не будет предусмотрено заполнение избирателем, участником референдума бюллетеня в помещении участковой комиссии не ранее чем за 10 дней до дня голосования либо в помещении территориальной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии) (за 10 - 4 дня до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за 3 дня до дня голосования).

Таким образом, место досрочного голосования (участковая комиссия или вышестоящая по отношению к ней), как правило, определяется сроком, остающимся до дня голосования.

Избиратель, участник референдума вправе прийти за 10 - 4 дня до дня голосования в помещение соответствующей территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии или не ранее чем за 3 дня – в помещение участковой комиссии заполнить избирательный бюллетень и тем самым осуществить свое конституционное право участвовать в выборах.

В соответствии с законом установленный график досрочного голосования должен предусматривать голосование не менее 4 часов по рабочим дням после 16:00 часов местного времени, а также в выходные дни.

Информация о графике должна быть размещена на сайте организующей комиссии, на сайте Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, опубликована или обнародована иным способом не позднее чем за 10 дней до начала досрочного голосования (п. 3.1 Методических рекомендаций о порядке проведения досрочного голосования в помещениях комиссий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме[45], т. е. в пятницу за 3 недели до выборов.

Комиссии должны установить график дежурств членов с правом решающего голоса (не менее двух человек единовременно), а также предусмотреть возможность сбора заседания в течение суток (а накануне дня голосования – до окончания времени досрочного голосования).

В помещении для досрочного голосования должны иметься оборудованные места для тайного голосования, оно должно позволять размещение всех членов комиссии и участников наблюдения. Сохраняются общие требования к порядку голосования, установленные статьей 64 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

При проведении досрочного голосования и в участковых, и вышестоящих комиссиях вправе присутствовать обычный состав участников наблюдения. Следует обратить внимание на то, что и члены комиссий с правом совещательного голоса, и наблюдатели должны иметь мандат именно той комиссии, которая проводит досрочное голосование.

Досрочно голосующий избиратель, участник референдума подает в соответствующую комиссию заявление с указанием причины досрочного голосования; заявление должно также содержать фамилию, имя и отчество избирателя, участника референдума, адрес его места жительства. Заявление подается в произвольной форме (примерная форма содержится в приложении к Методическим рекомендациям, но она не является обязательной).

Действовавшая до 05.05.2014 редакция закона предусматривала, что комиссия вправе проверить указанную в заявлении участника референдума причину досрочного голосования и в случае ее неподтверждения обязана отказать в выдаче бюллетеня. Сейчас право проверять заявления у комиссий отсутствует.

В то же время указание любой причины, не предусмотренной явно законом, требует коллегиального рассмотрения и принятия решения избирательной комиссией (п. 4.2 Методических рекомендаций).

Член соответствующей комиссии проставляет в заявлении избирателя, участника референдума дату и время досрочного голосования этого избирателя, участника референдума.

В территориальной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального района, окружной избирательной комиссии ведутся списки досрочно проголосовавших избирателей – отдельно по каждому избирательному участку; на каждом листе списка указывается наименование выборов, наименование списка, наименование избирательной комиссии, проводившей досрочное голосование, а также номер и адрес участковой избирательной комиссии (п. 5.1 Методических рекомендаций). Форма списка аналогична форме списка избирателей (п. 5.2 рекомендаций), т. е. должна предусматривать порядковый номер, полное имя избирателя, его год рождения (для 18-летних – точную дату), место жительства, паспортные данные, место для подписи избирателя за каждый выдаваемый бюллетень и подписи выдавшего бюллетень члена комиссии, а также место для особых отметок.

Если досрочное голосование производится в участковой комиссии, то отметки о досрочном голосовании вносятся непосредственно в список избирателей.

Бюллетени для голосования выдаются дежурным членам комиссии председателем комиссии (заместителем, секретарем) перед началом времени досрочного голосования под роспись в ведомости выдачи бюллетеней и возвращаются по окончании времени досрочного голосования.

Как и в случае обычного голосования, бюллетени заверяются подписями двух членов комиссии с правом решающего голоса и печатью комиссии. И подписи, и печати проставляются комиссией, выдающей бюллетень. В случае, если на участках будут использоваться КОИБ, при досрочном голосовании в вышестоящих комиссиях (территориальной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального района, окружной избирательной комиссии) используются прямоугольные печати, изготавливаемые специально для этих вышестоящих комиссий.

Методические рекомендации предписывают подписывать бюллетени и проставлять печать комиссии непосредственно перед выдачей избирателям (п. 6.2 рекомендаций). Такой порядок создает трудности и в вышестоящих комиссиях (руководители комиссий обычно опасаются отдавать печать рядовым членам комиссии), и, тем более, в участковой избирательной комиссии, где из-за этого придется отложить до вечера субботы процедуру подписания и простановки оттисков печатей на всех бюллетенях.

Перед выдачей бюллетеня принявший заявление член комиссии проверяет по списку, не голосовал ли данный избиратель ранее, и проставляет на заявлении дату и время голосования. (Методические рекомендации предписывают также при голосовании в территориальной избирательной комиссии проверять наличие избирателя в электронной копии основного списка избирателей, но не указывают никаких дополнительных действий по результатам этой проверки; между тем, для облегчения последующей обработки списка досрочно проголосовавших в участковой комиссии представляется целесообразным делать в таких случаях пометку в графе «Особые отметки» этого списка.)

Заявление приобщается к списку досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума (если законом предусмотрено досрочное голосование в помещении участковой комиссии, - к списку избирателей, участников референдума).

Избиратель (или, с его согласия, член комиссии) вносит в список паспортные данные. Затем избиратель расписывается и получает бюллетень. Для случаев, когда бюллетени в дальнейшем предполагается вводить в КОИБ, методические рекомендации предписывают членам комиссии показывать избирателю и, с его согласия, намечать допустимые линии сгиба бюллетеней.

После заполнения бюллетеня избиратель получает у дежурного члена комиссии конверт и вкладывает в него бюллетень. Если предполагается использование КОИБ, то следует обратить внимание избирателя, что линия сгиба бюллетеня не должна проходить через квадраты для отметок. Конверт заклеивается, на заклейке расписываются два члена комиссии с правом решающего голоса, а также желающие члены комиссии с правом совещательного голоса и наблюдатели; подписи заверяются печатью.

Конверты для голосования подготавливаются комиссией. Конверт должен быть изготовлен из непрозрачной бумаги светлого тона, на которой обеспечивается возможность нанесения надписи

«избирательный участок N __» чернилами черного, синего или фиолетового цветов и печати (штемпельной краской). Возможно проставление надписи на конверте штампом или типографским способом (п. 3.5 Методических рекомендаций).

Хранение конвертов с бюллетенями осуществляет секретарь соответствующей комиссии.

Передача в участковые избирательные комиссии списка проголосовавших досрочно избирателей осуществляется, согласно новой редакции, не позднее дня, предшествующего дню голосования (субботы накануне дня голосования). Понятно, что на практике такая передача должна осуществляться до начала досрочного голосования в участковой избирательной комиссии (если таковое проводится).

Согласно п. 5.3 Методических рекомендаций, список досрочно проголосовавших избирателей, составленный территориальной избирательной комиссией, избирательной комиссией муниципального района, окружной избирательной комиссией заверяется председателем и секретарем соответствующей комиссии и передается по акту соответствующей участковой избирательной комиссии. Примерная форма акта приводится в приложении к рекомендациям. При передаче вправе присутствовать все члены и участники наблюдения из обеих комиссий, для чего их обязаны надлежаще уведомить.

На основании полученного списка и непосредственно после его получения члены комиссии проставляют отметки «Проголосовал досрочно» в списке избирателей (при необходимости дописывая отсутствующих в нем лиц). На заседании комиссии по вопросу готовности участка к дню голосования, определяется процент избирателей, проголосовавших досрочно (для определения необходимости маркировки бюллетеней).

Переданные в участковую избирательную комиссию конверты хранятся секретарем участковой комиссии.

Закон достаточно подробно описывает последовательность действий по обработке бюллетеней досрочного голосования утром в день голосования, но, к сожалению, не дает вполне однозначного ответа на вопрос, до или после открытия помещения для избирателей эти действия выполняются.

Технические средства подсчета голосов (КОИБ) до установленного времени начала голосования не допускают ввода бюллетеней. В связи с этим большинство экспертов склонялись к выводу о том, что бюллетени досрочно проголосовавших избирателей следует опускать в ящики после 8.00 часов. Такое толкование в наибольшей степени соответствует нормам закона, пусть и недостаточно четко изложенным.

В августе 2015 года ЦИК России выпустил методический документ – Типовой рабочий блокнот – где комиссиям предложено производить действия с конвертами до открытия участка. Рекомендовано даже в субботу устраивать тренировку для хронометрирования времени обработки конверта и определения на этой основе времени начала работы комиссии в день голосования. (Вопрос о том, как это совмещается с КОИБами, там не рассмотрен.)

Председатель участковой избирательной комиссии оглашает общее число избирателей, включенных в список; число досрочно проголосовавших избирателей, а также число проголосовавших досрочно в помещении вышестоящей комиссии; эта информация размещается на информационном стенде участковой избирательной комиссии, предъявляет присутствующим для визуального ознакомлении запечатанные конверты с бюллетенями и список избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно.

После этого он вскрывает каждый конверт и, соблюдая тайну волеизъявления, опускает бюллетени в стационарный ящик для голосования.

Если число проголосовавших досрочно избирателей более 10 человек и более 1% от числа избирателей в списке для голосования, то на обороте бюллетеней, извлеченных из конвертов, ставится печать избирательной комиссии. При использовании КОИБ печать ставится так, чтобы она не просвечивала в зонах маркера, прямоугольной печати комиссии, квадратов для отметок избирателей.

Если в одном конверте содержится более одного бюллетеня одного вида, то бюллетени этого вида, извлеченные из конверта, признаются недействительными. Если конверт не подписан двумя членами комиссии, не опечатан, то недействительными признаются все содержащиеся в нем бюллетени. О признании бюллетеней недействительными составляется акт, а на самих бюллетенях на лицевой стороне поперек всех квадратов для голосования делается надпись (например: «Бюллетень признан недействительным), которая заверяется подписью двух членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и печатью комиссии. При использовании КОИБ надпись о недействительности бюллетеня непременно должна пересекать все квадраты для голосования, но не выходить за пределы маркерной рамки на бюллетене. Подписи членов комиссии и печать выполняются на текстовой части бюллетеня, также в пределах маркерной рамки.

Все бюллетени, включая признанные недействительными, опускаются в стационарный ящик для голосования (вводятся в КОИБ в режиме «Стационарный»).

Вскрытые конверты сохраняются и в дальнейшем упаковываются в отдельный пакет, который после подсчета голосов хранится вместе с избирательными бюллетенями

В качестве специальной гарантии, предотвращающей возможные злоупотребления при досрочном голосовании, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 68) предусматривает, что в случае, если число досрочно проголосовавших (как в помещении вышестоящей комиссии, так и в помещении участковой избирательной комиссии) составляет более 1% от числа включенных в список избирателей (но не менее 10 человек), по требованию любого члена комиссии или наблюдателя производится отдельный подсчет избирательных бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей. Как указано выше, на такие «досрочные» бюллетени проставляется печать участковой избирательной комиссии, что и позволяет их идентифицировать при раздельном подсчете голосов избирателей.

Для этого бюллетени извлекаются из накопительного отсека КОИБ, и отделяются бюллетени с печатью комиссии на обороте. Затем производится их сортировка и подсчет^. Результаты такого подсчета оформляются актом, а бюллетени упаковываются в отдельные пачки.

Избирательными комиссиями, комиссиями референдума при досрочном голосовании должна обеспечиваться тайна голосования, исключаться возможность искажения волеизъявления избирателя, участника референдума. Комиссии обязаны обеспечить сохранность бюллетеней и учет голосов проголосовавших досрочно избирателей, участников референдума, при установлении итогов голосования и определении результатов выборов, референдума[46].

Новый федеральный закон успешно устранил существовавшие несовершенства правового регулирования, однако, в процессе его реализации в ходе избирательных кампаний 2014 года было выявлено ряд недостатков, способных привести к возникновению злоупотреблений в сфере избирательного процесса. В связи с этим в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен ряд законопроектов.

Так, законопроект N 655939-6 предлагал вернуться к прежнему регулированию и исключить возможность применения института досрочного голосования на выборах, за исключением случаев его проведения в труднодоступных и отдаленных местностях. По мнению авторов законопроекта, институт досрочного голосования «не обеспечивает надлежащий контроль за проведением выборов, не предотвращает различные злоупотребления, фальсификации и, следовательно, ставит под сомнение итоги выборов в целом»[47]

Опасения авторов вызваны тем, что согласно статистическим данным,

в некоторых регионах досрочное голосование приобретает массовый характер, найти объективные причины которого не удается: на выборах в единый день голосования 14 сентября 2014 года «в Татарстане досрочно проголосовали более 12% от числа всех избирателей, в Северной Осетии - 11%, в Самарской области и Тыве почти 10%, в Санкт-Петербурге почти 9%,

в Коми более 9%, в Брянской области около 8%, в Приморском крае и Нижегородской области около 6%».

При этом согласно данным, приведенным в пояснительной записке к законопроекту, среди лиц, голосующих досрочно, велик процент военнослужащих, государственных и муниципальных служащих, что наталкивает на подозрения о злоупотреблениях «отдельными лицами своими должностными полномочиями».

На предотвращение возможности для злоупотреблений в ходе досрочного голосования достижение был направлен Законопроект N 655944-6, которым предлагалось сократить число случаев, в которых избирателю может быть предоставлена возможность проголосовать досрочно (только по причинам, сопряженным с выездом за пределы субъекта), а также наделить избирательные комиссии правом проверять указанную избирателем причину досрочного голосования[48].

Наделение избирательных комиссий правом проверять указанную избирателем причину досрочного голосования логически вытекает из положения об исключительном применении субсидиарных видов голосования, однако, закрепление именно права, а не обязанности избирательных комиссий проверять данную информацию открывает широкое для усмотрения, что может привести к различным злоупотреблениям, кроме того, отсутствие законодательно закрепленных механизмов проверки данной информации может повлиять на правоприменение.

Обозначенную проблему решает Законопроект N 634409-6[49], предлагающий обязать избирателей предъявлять члену соответствующей комиссии документ, подтверждающий причину досрочного голосования и с одной стороны, данный законопроект не содержит положений, способных ущемить избирательные права граждан, не имеющих по уважительной причине возможности в день голосования присутствовать на своем избирательном участке, а с другой, предлагает действенный механизм проверки причины досрочного голосования, при этом, не вводя каких-либо оснований для применения усмотрения со стороны членов избирательной комиссии.

Вместе с тем, все три законопроекта были отклонены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в мае 2015 года.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Резюмируя все вышеизложенное, следует отметить, что реалии современной жизни делают необходимым применение субсидиарных видов голосования.

Федеральный закон от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставил возможность досрочного голосования гражданам, которые в силу уважительных причин не смогут присутствовать на своем избирательном участке в день голосования. Однако при правоприменении был выявлен ряд несовершенств положений данного закона, способствующих возникновению злоупотреблений в ходе избирательного процесса.

Стоит отметить, что у досрочного голосования есть и плюсы, и минусы. Плюсы, в том числе, состоят в том, что право каждого гражданина на участие в выборах обеспечивается ему вне зависимости от особенностей его проживания. Минусы досрочного голосования тоже очевидны – досрочное голосование может исказить общие итоги волеизъявления, а также послужить инструментом повышения явки в «проблемных» регионах, то есть там, где избиратели традиционно не слишком активно участвуют в голосовании. Поэтому задача власти – не только помочь людям, по тем или иным обстоятельствам не имеющим возможности отдать голоса за своих кандидатов в основной день голосования, но и обеспечить максимальную честность и прозрачность избирательного процесса, где бы это голосование ни проходило.

В связи с чем, представляется целесообразным внесение в законодательство следующих изменений:

проводить досрочное голосование исключительно в комиссиях непосредственно вышестоящих по отношению к участковым;

обеспечить ежедневное опубликование информации о числе проголосовавших досрочно избирателей;

установить обязанность избирательных комиссий проверять уважительность указываемой избирателем причины досрочного голосования, посредством проверки подтверждающего документа, а также приложения его копии к заявлению избирателя.

установить обязательность отдельного подсчета голосов досрочно проголосовавших избирателей в случае, если число досрочно проголосовавших избирателей превышает 1% от числа избирателей, внесенных в список избирателей данного избирательного участка.

Данные положения исключат возможности для злоупотреблений организаторов выборов по незаконному привлечению избирателей к досрочному голосованию и при этом не ограничат избирательные права граждан.