Становление развития территориальных образований в России

Территориальное образование является ключевым предметом системы муниципального управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося администратавно-территориального устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регионы или провинции, и населенные пункты или территориальные поселения.

До революции высшей, единицей административного деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе петровских реформ. В 1708 г. страна была разделена на семь губерний. Они были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве.

Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ Российской империи: уже к началу правления Екатерины II в России происходит резкое увеличение числа губерний до 40 единиц, а к концу - до 51. В губернии выделяются уезды или округа, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избирающимся местным дворянским собранием. В каждой губернии насчитывалось до 12-15 уездов. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для управления губерниями в Российской империи» подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России» вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. В результате реформы из триады губерния - провинция - уезд выпала провинция, что и привело к увеличению роста губерний.

В результате проведения в 1890 г. реформы в 341 губерниях устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права.

К началу XX века в России насчитывалось 8 генерал губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы. В течение 1929-1930 гг. губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В соответствии с этими критериями в России на муниципальном уровне были созданы следующие административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, села, сельские округа (сельсоветы).

В послереволюционный период в территориальном делении России происходят существенные изменения. К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы, В Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается. В1929г. имеет место упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу - республику или округ. Однако уже в Конституции СССР 1936г. и Конституции РСФСР 1937г. приводится конкретный перечень административно-территориальных единиц страны, который включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил, только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну - прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и Республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей - их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделена на 89 регионов - субъектов Федерации. Среди них - республики, края, области, автономные округа, два города федерального значения и одна автономная область. Таким образом, на 1 января 1999г. в состав РФ входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1867 районов, 1091 городов, 329 городских районов (округов), 1922 поселка городского типа, 24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления). Примечательной особенностью административно-территориального устройства России на рубеже веков стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более крупные территориальные образования.

В настоящее время Федеральный закон (ст. 2) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. все муниципальные образования разделил в правовом отношении на следующие типы:

· сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

· поселение - городское или сельское поселение;

· муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. В ее границах местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, населением непосредственно, и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации;

· городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

· внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местно го самоуправления;

· межселенная территория – территории, находящаяся вне границ поселений.

При установлении границ муниципальных образований поселенческого типа, прежде всего, следует учитывать показатель численности населения и критерий доступности административного центра поселения для жителей населенных пунктов, входящих в состав поселения.

Законом о местном самоуправлении 2003 г установлено, что территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят состав муниципальных районов. Границы муниципальных районов устанавливаются с учетом:

· необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

· необходимости созданияусловий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Детальный анализ положений Закона позволяет отметить декларативный характер данной нормы, поскольку границы муниципальных образований устанавливались до 1 января 2005 г., а проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы значительно отставали от этих сроков;

· транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Данный критерий, с нашей точки зрения, является не менее условным, чем критерий пешеходной доступности. Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Со временем любое муниципальное образование может быть преобразовано, его границы могут быть изменены в соответствии со ст. 12 – 14 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.