Полномочия директора Федеральной службы исполнения наказания

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

ФСИН России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Уголовно-исполнительным кодексом РФ, Законом от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 7 февраля 2011 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (ред. от 21 апреля 2011 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» международными договорами и иными нормативными актами Российской Федерации, а также Положением о ней.[13]

ФСИН России возглавляет директор Федеральной службы исполнения наказаний, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Он несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФСИН России полномочий.

Директор имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства РФ. Количество заместителей директора устанавливается Президентом Российской Федерации.

Назначение на должности высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и освобождение от указанных должностей осуществляется Президентом Российской Федерации по представлению Министра юстиции Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом и Положением.

Директор осуществляет на основе единоначалия общее руководство деятельностью ФСИН России:

1. устанавливает полномочия своих заместителей и других должностных лиц.

2. вносит Министру юстиции Российской Федерации: проект положения о ФСИН России;

3. предложения о создании, реорганизации и ликвидации учреждений, исполняющих наказания, для представления в Правительство Российской Федерации;

4. предложения о создании, реорганизации и ликвидации следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, в том числе подчиненных непосредственно ФСИН России; предложения по изменению вида режима и лимита наполнения учреждений, исполняющих наказания;

5. предложения о создании изолированных участков с различными видами режима в учреждениях, исполняющих наказания;

6. предложения о создании помещений, функционирующих в режиме следственного изолятора, в учреждениях, исполняющих наказания;

7. проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России.[14]

Учреждает ведомственные награды, имеет наградной и подарочный фонды, в том числе фонды огнестрельного и холодного оружия, для награждения в порядке установленном законодательством РФ, работников уголовно-исполнительной системы, а также лиц, оказывающих содействие уголовно-исполнительной системе в решении возложенных на нее задач. А также по согласованию с Минюстом России учреждает именные стипендии, определяет порядок их присуждения курсантам и слушателям образовательных учреждений профессионального образования ФСИН России и образовательных учреждений среднего (полного) общего образования с дополнительными образовательными программами, имеющими целью специальную подготовку несовершеннолетних граждан, а также учреждает премии в области литературы и искусства за произведения, пропагандирующие деятельность уголовно-исполнительной системы. Осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, директор ФСИН:

1.Организует работу Федеральной службы исполнения наказаний и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСИН России полномочий, а также за реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности;

2. Представляет ФСИН России в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями;

3.Подписывает от имени ФСИН России договоры и другие документы гражданско-правового характера, а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации.

Таким образом, директор ФСИН осуществляет общее руководство службой, отводится ему роль и в законодательной инициативе. Необходимо отметить, что его руководство строится на определенных принципах, характерных именно для данного органа исполнительной власти.

2.2. Принципы осуществления руководства директором Управления федеральной службы исполнения наказания

В современной науке управления существует несколько подходов к пониманию единоначалия и коллегиальности. Большинство ученых-правоведов рассматривают их как организационные принципы, причем функционирующие как в отдельности, так и в сочетании. В то же время следует отметить, что единоначалие чаще выступает предметом исследования, чем коллегиальность, и представляется основным принципом построения организационных структур государственных органов.

Единоначалие и коллегиальность в большей степени относятся к такой административно-правовой категории, как форма управления. В исследованиях терминологическое закрепление формы управления получили на уровне понимания внешнего выражения практической реализации функций и методов управления, самого управленческого воздействия, конкретных действий, производимых исполнительной властью, официального способа выражения деятельности административного органа. Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (в частности, форма собственности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Особенность категории «форма управления» состоит в том, что она «относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, то есть соответствующего исполнительного органа (должностного лица)». Единоначалие и коллегиальность более всего связаны с личностным аспектом. Единоначалие, требующее подчинения «воли тысяч воле одного», предполагает определенную организационно-управленческую деятельность одного лица – руководителя. Коллегиальность, требующая участия в организационно-управленческой деятельности всей определенной группы или представительной ее части, активность, творчество коллектива.[15]

Единоначалие и коллегиальность реализуются посредством личностного взаимодействия руководителя и коллектива, которое основано на взаимодополнении. Суть последнего состоит в том, что разветвленность, многоступенчатость системы единоначалия адекватно соответствует многозвенности коллегиальности: если единоначалие функционирует через делегирование компетенций и полномочий высшей инстанцией низшей, то коллегиальность проявляется в ответном представительном или непосредственном воздействии низшей ступени на высшую.

Таким образом, в силу многоступенчатости системы демократически централизованного управления единоначалие оборачивается коллегиальностью и все участники управленческого процесса в той или иной степени оказываются под воздействием сменяющихся ролей.

Единоначалие и коллегиальность выступают как различные формы единого процесса управления. В определенных ситуациях каждая может играть ведущую роль в его организации, временно ограничивая значение другой. Первенство такого рода способно утрачиваться, когда новые условия потребуют принципиальных изменений в организации управления. Если этого по каким-либо причинам не происходит, то единоначалие или коллегиальность гипертрофируются, порождая излишний централизм. Единоначалие, с одной стороны, есть правовая форма управленческой деятельности, заключающаяся в требовании единоличного распорядительства и единоличной ответственности, а с другой – социально-правовой статус руководителя (единоначальника), соединяющий в себе его социальную позицию, формальный статус и его личностные, «внутренние» качества.

Таким образом, единоначалие обладает двойственной природой: оно есть процесс и результат личностных взаимодействий по поводу выполнения объективно стоящих перед людьми задач (возникновение его в качестве интегративного звена означает одновременно и возникновение организованности, порядка), и в то же время оно является организующей силой, не зависящей от взаимодействия людей и вносящей извне порядок и целенаправленность в эти взаимодействия.

Единоначалие приобретает смысл и значение только тогда, когда получает надежную правовую регламентацию, которая должна быть такой, чтобы не бюрократизировать, не сковывать формальными запретами деятельность, а наоборот, открывать простор для самостоятельности, инициативы, творчества, поиска все новых путей решения управленческих вопросов.[16]

Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» содержит положение о том, что «директор осуществляет на основе единоначалия руководство деятельностью ФСИН России». Альтернативы по форме управления службой не предусмотрено. Приказ Минюста России от 07.04.1999 г. № 114 «Об утверждении Типового положения о Государственном учреждении (управлении, отделе) территориального органа уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по конвоированию» установил: «начальник управления в пределах предоставленных ему полномочий: осуществляет текущее руководство деятельностью управления на принципах единоначалия, определяет пределы полномочий своих заместителей и начальников структурных подразделений, подчиняется непосредственно заместителю начальника территориального органа УИС по охране и конвоированию».[17]

Процессом и результатом личностного взаимодействия является также и коллегиальность. В узком смысле, как форма, она представляет собой руководство, осуществляемое официально установленной группой лиц, в широком же смысле может означать такую совещательность или групповой способ принятия решения, которые не всегда выступают в форме официального установления.

Коллегия ФСИН России является постоянно действующим совещательным органом, который на своих заседаниях вправе рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию ФСИН России, требующий коллегиального обсуждения. Формами коллегиального рассмотрения текущих вопросов деятельности уголовно- исполнительной системы являются совещание при директоре Федеральной службы исполнения наказаний и совещание при заместителях директора Федеральной службы исполнения наказаний.

В социально-правовом отношении коллегиальность может быть представлена совокупностью личностных и групповых характеристик: формированием мотивов и принятием решений; взаимообменом информацией, убеждением и внушением; межличностными отношениями, влиянием на личность и т.д.

Субъектом коллегиальности является личность – группа, то есть личность в соотнесении с группой, как частица группы, включенная в нее. При этом не любое внутригрупповое взаимодействие, не любая групповая деятельность представляет собой коллегиальность, а лишь один ее вид – организационно-управленческая деятельность. Ей присущи единство цели и многообразие участников, которые вырабатывают и принимают единое решение. В силу последнего обстоятельства эта деятельность сопряжена с определенными расхождениями ее участников во взглядах, разногласиями, так что группа, представляющая нечто монолитное в обычной обстановке, в ситуации коллегиальности, прежде всего в процессе выработки решения, выступает внутренне дифференцированной (не в смысле обязательного расхождения точек зрения, позиций, подходов и т.д., а в смысле такой самостоятельности, независимости каждого даже при совпадении взглядов, когда этот каждый идентифицирует себя с группой, вернее, с групповым интересом).[18]

В силу этой необходимой дифференциации единой группы на ее составные единицы-личности и возникает статус «личность – группа». Все члены группы не могут стать равноценными участниками коллегиальных процедур, и групповые решения не могут представлять собой сумму мнений и суждений в силу фактического неравенства членов группы по их компетентности, способностям и заинтересованности. Уже одно это говорит в пользу ограничения круга участников тех или иных коллегиальных процедур.

Так, постоянными участниками совещания при директоре ФСИН России являются директор ФСИН России (председатель совещания) и заместители директора ФСИН России. В рассмотрении вопросов на совещании по решению директора ФСИН России могут принимать участие: представители органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений и организаций, руководители структурных подразделений ФСИН России, учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов ФСИН России. В.П. Иванов утверждает, что «коллегиальность во всех без исключения обстоятельствах должна сопровождаться точным установлением личной ответственности начальника за принятое решение и за выполнение им возложенных на него функциональных обязанностей».

Для подготовки вопросов с участием ФСИН России к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации формируются правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы, организационные комитеты, образуются межведомственные рабочие группы по вопросам исполнения уголовных наказаний. Представители ФСИН России принимают участие в работе создаваемых общественными организациями органов (общественных комиссий, советов, рабочих групп и др.).

Единоначалие есть итог коллегиальности, когда в процессе взаимодействия (и нередко противоборства) позиций и точек зрения членов группы происходит своего рода самовыдвижение на роль лидера наиболее активного и компетентного члена группы, чьи предложения в конце концов поддерживаются большинством. Поскольку лучшие идеи, предложения и доказательства всегда имеют автора, постольку в коллегиальных процедурах, как правило, обнаруживается лидирующее лицо, чьи мысли ложатся в основу коллегиальных решений. Если помимо знаний это лицо обладает еще энергией, волей, то группа доверяет ему распорядительные функции.[19]

Таким образом, при свободном, спонтанном взаимодействии людей в группе коллегиальность завершается единоначалием. Если коллегиальность завершается единоначалием, то единоначалие является выражением коллегиальности: и в процессе выработки решения, и в процессе руководства оно реализует себя посредством коллегиальности. При единоличном принятии решения коллегиальность для руководителя служит источником информации.

В процессе управленческой деятельности директор ФСИН неизбежно должен передавать свои функции (и полномочия) другим лицам. При единоначалии, возникшем в результате спонтанных взаимодействий в группе, руководитель выступает персонифицированной волей, персонифицированным интересом группы или средоточием пересекающихся интересов ее членов.

Органическое единство единоначалия и коллегиальности не должно скрывать их противоположности: руководитель (единоначальник) должен обладать оперативностью, его распоряжения должны выполняться беспрекословно, коллегиальность же характеризуется определенной медлительностью, терпимостью.

Единоначальник самостоятельно решает тактические, частные вопросы, посредством коллегиальности – стратегические, общие, концептуальные. Единоначалие замыкается на достоинствах одной личности, при коллегиальности используются творческие возможности многих личностей. Однако только в Приказе ФСИН России от 23.03.2010 г. № 111 «Об утверждении Положения о коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента работы коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента совещания при директоре Федеральной службы исполнения наказаний и Регламента совещания при заместителе директора Федеральной службы исполнения наказаний» и только в отношении коллегии ФСИН России установлен принцип сочетания коллегиальности и единоначалия.

Итак, единоначалие и коллегиальность – это сложные многогранные понятия, включающие себя два аспекта: с одной стороны, социально-правовой статус должностных лиц (органов), с другой – непосредственно саму организационно-управленческую деятельность. Диалектика их связи такова, что совершенствование единоначалия возможно лишь на пути расширения и углубления коллегиальности, а коллегиальность обретает эффективность тогда, когда ее завершает единоначалие. Однако в сфере правовой регламентации форм управления в уголовно-исполнительной системе единоначалие выступает системообразующей формой, а коллегиальности отводится второстепенная (совещательная) роль. При сложившемся положении диалектика их связи не учитывается, поэтому в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность ФСИН России, ее территориальных органов и учреждений, необходимо внести дополнения об их функционировании на основе оптимального сочетания единоначалия и коллегиальности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализируя вышесказанное, можно отметить, что служба в уголовно-исполнительной системе занимает одно из ведущих мест в системе государственной службы в целом, поскольку на уголовно-исполнительную систему возложена одна из важнейших задач – исправление осужденных, воспитание из криминального контингента правопослушных граждан, что в свою очередь, оказывает существенное влияние на боррьбу с преступностью.

Немаловажное значение в деятельности УИС занимает кадровое обеспечение, которое в целом зависит от административно-правового статуса сотрудника данной системы. Поскольку последний определяет не только его права и обязанности по осуществлению службы, но и его социальные гарантии и правовую защищенность.

Административно-правовой статус сотрудника УИС определяется следующими нормативными актами: Федеральными законами «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», ведомственных приказами Минюста РФ «Об утверждении правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» и т.п.

Особе внимание среди числа сотрудников УИС занимает директор ФСИН России, которые осуществляет не только общее руководство службой, но и имеет возможность выступать с законодательной инициативой.

Однако данные нормативные акты не отражают всестороннее и полное правовое регулирование прохождения службы в УИС, в связи с чем все ее положения следует объеденить в один закон. Такая попытка была предпринята Минюстом России в 2013 года, однако не имела успеха.

. Т Библиографический список: