Административное право и государственная служба

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, регулирующую особую группу государственных отношений, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления. Сфера государственного управления - это организация и функционирование системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны. Эти общественные отношения, непосредственно связанные с государственно-управленческой деятельностью, называются управленческими, и именно эти отношения составляют предмет административного права.

Одним из важнейших аспектов управленческих общественных отношений - это правоотношения внутри государственных структур, органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие функции, отношения, связанные с деятельностью сотрудников государственных структур и их работой.

В дальнейшем деятельность сотрудников государственных органов исполнительной власти в сфере государственного управления мы будем называть государственной службой.

В последнее десятилетие XX в. в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политической сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному периоду система государственного управления.

Происходящие в России поистине революционные преобразования в экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточенной борьбой за власть, а практически - за овладение государственным аппаратом, системой государственного управления. Как и всегда в переломные периоды общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении. Отсюда огромное значение кадровой проблемы. Давний принцип «Кадры решают всё» и сейчас остается в силе, имея в виду прежде всего кадровый состав государственных органов.

В течение 1992-2002 гг. в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Однако в этот период не была решена главная задача: пока не создана комплексная нормативная правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию на 2003 год, наш государственный аппарат малоэффективен, и это сводит на «нет» экономические и другие реформы. Поэтому потребовался новый этап административной реформы, важнейшей составной частью которой стало дальнейшее реформирование государственной службы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания Президента и Правительства РФ. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.

2 Государственная служба как специальный учебный курс

Ввиду исключительно важной роли государственного аппарата в выполнении задач и функций государства в современных и будущих политических и экономических условиях в Кузбасском институте экономики и права преподается специальный курс «Государственная служба Российской Федерации». Для его изучения предлагается настоящий курс лекций. Необходимость этого курса лекций вызвана значительными изменениями в законодательстве о государственной службе, которые происходили и будут происходить в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», срок реализации которой Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. был продлен на 2006-2007 гг.

Идеологическое направление проводимых реформ обеспечили многие указы главы государства. В рамках этой Федеральной программы планируется принять еще десятки нормативных правовых актов по дальнейшему совершенствованию государственной службы. Они затронут, в частности, требования к служебному поведению государственных служащих, нацеленные на усиление борьбы с коррупцией, а также показатели эффективности их профессиональной служебной деятельности.

Вопрос о предмете изучения спецкурса «Государственная служба Российской Федерации», т.е. о круге государственно-служебных отношений, регулируемых в настоящее время соответствующими нормами права, следует рассматривать с учетом тех коренных изменений, которые внесены принятым 27 мая 2003 г. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации», а также новшеств, содержащихся в других реформаторских актах.

Во-первых, новый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы).

Согласно Закону от 27 мая 2003 г., воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим.

Во-вторых, в Законе от 27 мая 2003 г. в качестве государственной службы рассматривается также их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, Закон от 27 мая 2003 г. установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельные ее вида - гражданскую, военную и правоохранительную. Различие между ними проводится по функциональным признакам должностей, а не по государственным органам, так как в соответствии с указанным законом в федеральном государствен­ном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы (например, в составе МВД России - должности федеральной государственной гражданской, военной и правоохранительной служб).

Согласно новому Закону государственная гражданская служба подразделяется на два уровня - на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

Ясно, что деление государственной службы на различные виды обусловливает необходимость существования не только базового Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», но и федеральных законов о видах службы и многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого вида службы.

В – четвертых, в связи с принятием нового закона о государственной службе по-новому выглядит круг участников государственно-служебных отношений. Теперь ими являются, с одной стороны, «наниматель», «представитель нанимателя», а с другой стороны - граждане, т.е., лица, поступающие на государственную службу или находящиеся на ней государственные служащие.

Совершенно очевидно, что, только учтя все перечисленные новшества, можно правильно определить современную структуру и сущность государственно-служебных отношений, составляющих предмет изучения спецкурса.

3 Государственно-служебные отношения

Под государственно-служебными отношениями следует понимать отношения и связи государственных служащих с государством или субъектом РФ, а также между государственными служащими в период прохождения ими государственной службы. При этом гражданские служащие являются участниками государственно-служебных отношений при исполнении своих должностных обязанностей государственной гражданской службы, а военнослужащие и сотрудники правоохранительной службы соответственно - не только при замещении воинских должностей, должностей правоохранительной службы, но и не исполняя обязанностей в названных должностях (например, при нахождении в распоряжении командира, государственного органа).

Государственно-служебные отношения граждан России связаны с их поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) государственного служащего. У иностранных граждан государственно-служебные отношения возникают в случаях поступления на военную службу по контракту для ее прохождения на должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.

Государственно-служебные отношения связаны с действиями их участников внутри государственного органа (службы, учреждения) и системы государственных органов. Поэтому они являются внутриорганизационными (внутрисистемными) отношениями, представляющими собой разновидность управленческих отношений. Такие отношения возникают, изменяются и прекращаются на основании акта уполномоченного органа или должностного лица о назначении гражданина (иностранного гражданина) на должность государственной службы.

Поведение или действия участников и сторон этих отношений заключается в реализации должностных и служебных полномочий при применении и исполнении федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по вопросам государственной гражданской, военной, правоохранительной службы, а также законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам государственной гражданской службы этих субъектов.

Участники и стороны государственно-служебных отношений могут и должны действовать в пределах своей компетенции и несут ответственность за свои действия или поведение.

Представитель нанимателя, действуя от имени Российской Федерации или субъекта РФ, не только вправе принимать гражданина на государственную службу, но и активно участвует в процессе прохожде­ния им службы: назначает его на должность государственной службы, присваивает ему звание (чин), аттестует его, когда требуется, временно освобождает его от должности и увольняет со службы. Конечно, понятие «представитель нанимателя» является обобщающим, так как перечисленные вопросы государственной службы могут фактически решаться не одним должностным лицом, а несколькими уполномоченными на то должностными лицами - руководителями государственных органов, лицами, замещающими должности государственной службы Российской Федерации (субъекта РФ), либо их представителем.

Представитель нанимателя после назначения гражданина (государственного служащего) на должность государственной службы вправе:

- требовать от него исполнения должностных обязанностей, возло­женных на него служебным контрактом, должностным регламентом, а также соблюдения служебного распорядка соответствующего государственного органа;

- поощрять государственного служащего за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей;

- привлекать государственного служащего к дисциплинарной ответственности в случае совершения им дисциплинарного проступка;

- реализовывать иные права, предусмотренные федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ о государственной гражданской службе этого субъекта.

Основными обязанностями представителя нанимателя являются:

- соблюдение законодательства о государственной службе, условий служебного контракта;

- предоставление государственному служащему работы, обусловленной служебным контрактом;

- обеспечение безопасности труда и условий, отвечающих требованиям охраны гигиены труда;

- обеспечение государственного служащего оборудованием, инструментами, техникой, технической документацией и иными средствами и предметами имущества, необходимыми для исполнения служебных обязанностей;

- своевременное обеспечение оплаты труда государственного служащего в установленных размерах;

- своевременное выполнение предписаний государственных надзорных и контрольных органов, связанных с нарушением норм законодательства о государственной службе;

- обеспечение бытовых нужд государственного служащего, связанных с исполнением служебных обязанностей.

Представитель нанимателя за качественное осуществление своих прав и обязанностей может поощряться, а за допущенные нарушения норм законодательства о государственной службе - привлекаться к ответственности в установленном порядке.

Таким образом, правовое положение (статус) представителя нанимателя включает в себя разнообразные элементы, характеризующие его возможное и должное поведение во взаимоотношениях с государственным служащим.

Что касается статуса государственного служащего как второго участника государственно-служебных отношений, то под ним в настоящее время понимается совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов и обязательств, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, служебным поведением, трудом и отдыхом, разрешением конфликта интересов на службе и служебных споров, поощрением и ответственностью гражданина (иностранного гражданина), а также связанных с условиями оплаты его труда, предоставлением ему социальных гарантий и компенсаций, установленных государством с учетом особенностей, обусловленных спецификой гражданской, военной, правоохранительной службы.

Конкретное содержание прав, обязанностей и других элементов статуса государственного гражданского служащего, военнослужащего, сотрудника правоохранительной службы, иностранного гражданина, проходящего военную службу по контракту, имеет свои особенности.

Например, Конституцией РФ предусмотрено, что граждане России имеют равный доступ к государственной службе, но возможность реализации этого права при поступлении на государственную службу зависит от ряда обстоятельств, указанных в федеральных законах о видах государственной службы. Так, право гражданина России, поступающего на гражданскую службу, отличается от права гражданина, поступающего на военную службу по контракту, в зависимости от возраста, образования, состояния здоровья и других требований, которые могут устанавливаться федеральными законами о видах государственной службы.

Еще большие различия заметны в требованиях по реализации права граждан на замещение вакантных должностей гражданской службы и воинских должностей, права на присвоение классных чинов гражданской службы по сравнению с воинскими званиями.

Для статуса государственного служащего в отличие от статусов «негосударственных служащих» характерны следующие признаки:

- во-первых, профессиональная служебная деятельность государственными служащими осуществляется на должностях государственной службы, предназначенных для решения государственных задач и функций;

- во-вторых, государственным служащим присваиваются персональные классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания в соответствии с замещаемыми должностями государственной службы;

- в-третьих, материальное и социальное обеспечение государственных служащих осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов соответствующих субъектов РФ.

Конечно, содержание элементов статуса государственного служащего изменяется по различным причинам экономического, политического и иного характера. Однако в целом установленный статус государственного служащего должен обеспечивать эффективное выполнение возложенных на него государственных задач и функций, а также гарантировать достаточное материальное и социальное обеспечение и стимулировать профессиональную служебную деятельность. Государственный служащий должен понимать свое место и роль в обществе и государстве. Его статус непременно должен быть привлекательным для населения, чтобы государственный аппарат мог быть укомплектован нужными специалистами. Поэтому крайне важное значение имеет подготовка таких кадров, постоянное повышение их профессиональных знаний.

В интересах развития в нашей стране гражданского общества необходим статус ответственного, высококвалифицированного государственного служащего на всех уровнях власти, максимально открытого в своих действиях и хорошо информированного о своих правах и обязанностях.

В целом государственная служба - сложный комплексный правовой институт, регулируемый рядом отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.).

Государственно-служебные отношения, являющиеся внутриорганизационными (внутриведомственными, внутрисистемными), необходимо отличать от административно-правовых отношений, которые возникают между руководителем государственного органа, лицом, заменяющим государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ, либо их представителем, с одной стороны, и физиче­ским или юридическим лицом, обращающимся не по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а по вопросам, касающимся организации и функционирования государственной службы, профессиональной служебной деятельности отдельных государственных служащих- с другой стороны.

Сюда относятся, например, случаи обращения граждан, уволенных с государственной службы, по поводу непредоставления им установленных государством социальных гарантий; обращения граждан, не находящихся на государственной службе, по поводу неправомерных действий сотрудников милиции как представителей государственной власти и т.п.