Соотношение принципа нерушимости государственных границ и права наций на самоопределение.

Соотношение принципов территориальной целостности и права наций на самоопределение – одна из сложных задач наук международного и конституционного права. При этом основная сложность их совмещения видится в том, что право наций на самоопределение (согласно упомянутой выше Декларации 1970 г.) предполагает отделение от государства национальной территории и тем самым нарушение его территориальной целостности. Однако, отделение – не единственная форма реализации права на самоопределение. Как правильно полагает Л. И. Волова, «отделение – в какой-то мере исключительный вариант, применяемый в особых случаях, когда имеются насильственные, искусственные связи между частями территории, разрыв которых необходим для свободного развития данного народа в направлении прогресса». В подобных случаях резонно возникает вопрос о юридическом праве государства на территорию, которая требует отделения. Отсутствие такого права лишает государство на незыблемость территории, а, следовательно, и противоречия между правом на самоопределение и территориальной целостностью в данном случае не возникает. Основанием права на территорию для государства, как было указано выше, является соблюдение права проживающих на этой территории наций на самоопределение.

Решение правовых проблем территориального самоопределения на практике осложняется требованием соблюдать нерушимость границ и территориальную целостность государств – основополагающие принципы современного международного права. Это порождает коллизии данных принципов. По сути, в зависимости от политических интересов приоритетным выступает то принцип территориальной целостности, то право народов на самоопределение. Проблема самоопределения народов, оказавшихся под иностранным господством, а в некоторых случаях и разделенных между несколькими государствами, образовавшимися в этом регионе, стало сегодня коллизией мирового значения. С целью международно-правового обоснования захвата и насильственного удержания территорий малых народов право на самоопределение или совершенно отрицается, или ему противопоставляется принцип территориальной целостности государства. Характерным примером этого является позиция Азербайджана в отношении самоопределения Нагорного Карабаха, которая основана на постулате, что право народов на самоопределение не имеет нормативной силы, а если и имеет какое-либо значение, то занимает подчиненное положение по отношению к принципу территориальной целостности государства. Иначе говоря, утверждается, что принцип территориальной целостности государства является единственным либо высшим принципом, которым должны руководствоваться стороны при разрешение подобных споров. Так, по мнению бывшего члена Конституционного комитета СССР от Азербайджана С. Мирзоева, «международное право в случае коллизии норм, определяющих нерушимость границ и территориальную целостность и право народов на самоопределение, отдает приоритет защите территориальной целостности» [4].

Данный вопрос возникает каждый раз, когда то или иное государство, не признавая право населения территории на самоопределение, стремится не допустить отделения и, соответственно, изменения государственной границы согласно воле населения. Мирное урегулирование карабахского, как и других конфликтов, возникших в результате противопоставления принципа территориальной целостности государства праву народов на самоопределение, должно основываться на нормах международного права, а это предполагает необходимость признания установленного в нем соотношения между принципом самоопределения народов и территориальной целостности государства.

Согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН, все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций. Следует отметить некоторое несоответствие между формулировками принципа неприменения силы в русском и английском текстах Устава ООН: в русском тексте говорится о «территориальной неприкосновенности», а в английском – о территориальной целостности» (territorial integrity). В связи с этим некоторые ученые высказывают сомнение по поводу существования принципа территориальной целостности государств, ссылаясь на то, что в Уставе ООН такого принципа нет и лишь в формулировке принципа неприменения силы говорится, в частности, о недопустимости применения силы или угрозы ее применения против территориальной неприкосновенности государств.

Позднее принцип территориальной целостности государств нашел свое отражение и в Декларации о принципах международного права 1970 г. [1, c. 151–155]. Но наиболее полно на сегодняшний день он закреплен в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. В документе указано, что «государства-участники будут уважать территориальную целостность каждого из государств-участников; в соответствии с этим они будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой» [6].

По мнению P.M. Кочкарова, категория «территориальная целостность» включает понятие «суверенитет проживающего в составе данного государства народа, который продолжает оставаться хозяином своей территории, и никто не имеет права распоряжаться ею». Он рассматривает территориальную целост­ность в качестве принципа, гарантирующего территориальное верховенство го­сударства от посягательств извне[3, c. 13].

Профессор Остроухов Н.В. наряду с принципомтерриториальной целостности выделяет принцип нерушимости госу­дарственных границ, принцип территориальной неприкосновенности, принцип неприкосновенности государственных границ, которые являются взаимосвя­занными, но имеют различное содержание. По его мнению, принцип нерушимости границ государств можно определить: как принцип запрета неправомер­ного изменения государственных границ, являющийся общепризнанным, основным прин­ципом международного права и нормой jus cogens; принцип территориальной неприкосновенности государств – принцип за­прета применения силы против территории иностранного государства, обще­признанный принцип международного права, норма jus cogens; принцип неприкосновенности государственных границ – принцип соблю­дения прохождения государственной границы на местности и ее режима, об­щепризнанный принцип международного права [5, c. 84].

Таким образом, принцип территориальной целостности относится к числу принципов международного права, имеющих широкую правовую основу. В то же время единого устоявшегося его толкования на международном уровне пока не представлено. Отсутствует оно и в конституционном законодательстве государств, раскрываясь в нем через содержание принципа единства, неприкосновенности и неделимости территории, ее неотчуждаемости; через определение порядка изменения государственных границ либо через установление состава территории государства.

Декларация о принципах международного права 1970 г. содержит также толкование и некоторых других аспектов соотношения принципов самоопределения и территориальной целостности государств, так называемую «предохранительную клаузулу» (Saving Clause) [7, c. 108], которая защищает государства от необоснованных сепаратистских поползновений. Ученые делают вывод, что из приведенной нормы вытекают три условия, при наличии которых недопустимо самоопределение, нарушающее территориальную целостность государства: 1) государство должно «соблюдать в своих действиях принцип равноправия и самоопределения», 2) государство должно «вследствие этого иметь правительства, представляющие весь народ... проживающий на данной территории», 3) при этом не должно проявляться какой-либо дискриминации. Только при соблюдении всех этих условий приоритет должен быть отдан сохранению единства государства, в противном случае оно может быть поставлено под сомнение [2]. И хотя таких условий три, основным из них, определяющим остальные, является, по нашему мнению, первое условие. Ведь «соблюдение государством в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов», которое конкретно может выражаться, например, в проведении в соответствующих случаях плебисцитов (референдумов), означает, прежде всего безусловное признание за всеми народами права на самоопределение, в том числе и теми народами, которые входят в состав этого государства. В связи с этим совершенно по-иному звучат вопросы соотношения принципа самоопределения с другими принципами международного права, раскрывается его основополагающий характер.

С позиций правового толкования «предохранительной клаузулы» значительный интерес представляет решение Верховного Суда Канады, касающееся определенных вопросов по сецессии Квебека от Канады 1998 г. В своем решении высшая судебная инстанция Канады постановила, что «государства, чьи правительства представляют весь народ в пределах их территории на основе равенства и без дискриминации и уважают принципы самоопределения по своим внутренним установлениям, управомочены на защиту своей территориальной целостности по международному праву» [9].

Признание права народов на самоопределение как высшего правового основания владения и распоряжения территорией государства и, следовательно, определения его границ нашло соответствующее отражение не только в многосторонних актах, формулирующих общую норму, но и в межгосударственных договорах, решениях международных организаций и Международного суда ООН.

В своем решении по делу, касающемуся Восточного Тимора (Португалия против Австралии), от 30 июня 1995 г. Международный суд ООН подтвердил следующую позицию, сославшись при этом на свои предыдущие решения: «…утверждение Португалии, что право на самоопределение, вытекающее из Устава и практики Организации Объединенных Наций, имеет характер erga omnes, является безупречным. Принцип самоопределения народов признан в Уставе ООН и в практике Суда; он является одним из основополагающих принципов современного международного права» [8].

Итак, норма международного права, определяющая соотношение двух принципов, сформулирована настолько четко и ясно, что не оставляет сомнений в отношении ее содержания. Поэтому сторонники аннексий чужих территории цитируют первую часть определения территориальной целостности, опуская вторую, в которой говорится о самоопределении народа как правоосновании территориальных прав государства и условии защиты его территориальной целостности. Поскольку неотъемлемое право каждого народа на самоопределение является высшим правовым основанием владения и распоряжения территорией, то, очевидно, что ему не могут противопоставляться суверенитет государства и его территориальная целостность. Напротив, территориальная целостность должна основываться на добровольном вхождении в состав государства каждого данного народа, как и на уважении его неотъемлемого права выхода на основе свободного волеизъявления. Поэтому осуществление народом своего права на самоопределение не может рассматриваться как посягательство на нерушимость государственных границ и территориальной целостности государства. При всем при этом главным остается выяснение подлинной воли народов с помощью закрепленных в праве процедур, наличие доброй воли сторон и учет интересов государства и народов, остающихся в нем после отделения народа.