Управление ГЧП в Украине.

Планы антикризисных действий и посткризисного восстановления экономики, введенные во многих странах, предусматривают расширение сотрудничества между государством, частным сектором и институтами гражданского общества, что возможно только при условии формирования отношений государственно-частного партнерства. Широкое распространение принципов государственно-частного партнерства в мире связано не только со стремлением государства привлечь финансовые ресурсы частного сектора к выполнению общественно значимых задач социально-экономического развития, а также с необходимостью использования сложных организационных, управленческих и производственных технологий.

В условиях посткризисного восстановления национальной экономики и обеспечения конкурентоспособного социально-экономического развития государства внедрения такого прогрессивного механизма сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, частным сектором и институтами гражданского общества, как государственно-частное партнерство будет способствовать выполнению поставленных задач.

Принятие Закона Украины "О государственно-частном партнерстве" (далее - Закон) и соответствующих подзаконных актов свидетельствует о стремлении к широкому внедрению государственно-частного партнерства (рис. 4.2).

Рис. 4.2. История развития законодательства ГЧП в Украине

Украина имеет опыт привлечения частного сектора к развитию национальной экономики. По данным Всемирного банка, в течение 1990-2011 годов с участием частного сектора реализовано 40 инфраструктурных проектов, при этом общий объем инвестиций в указанные проекты составил 12,1 млрд. долл. США, из которых около 90 были направлены на реализацию проектов в сфере телекоммуникаций. В других странах с уровнем дохода на душу населения ниже среднего общий объем инвестиций, привлеченных в 1990-2011 годах для реализации инфраструктурных проектов с участием частного сектора, составлял 588,5 млрд. долл. США. Учитывая то, что к указанной категории относятся преимущественно страны Африки, наименее развитые страны Юго-Восточной Азии и страны СНГ, уровень привлечения частного сектора к реализации инфраструктурных проектов в Украине является неудовлетворительным.

Контроль за выполнением договоров, заключенных в рамках ГЧП, осуществляют центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализует государственную политику в сфере ГЧП (Министерство экономического развития и торговли Украины), прочие государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица в соответствии с их полномочиями в законодательном порядке.

К полномочиям Министерства экономического развития и торговли Украины, которое обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере государственно-частного партнерства, относятся:

- методологическое обеспечение проведения проверки исполнения договоров, заключенных в рамках ГЧП;

- подготовка предложений по обеспечению формирования и реализации государственной политики в сфере ГЧП;

- проведение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере ГЧП;

- разработка концепции и проектов государственных целевых программ по содействию расширению ГЧП, принятие мер для их выполнения;

- содействие защите законных прав и интересов государственных и частных партнеров в процессе осуществления ГЧП;

- проведение мониторинга, обобщение и обнародования в установленном порядке результатов осуществления ГЧП, в том числе осуществления оценки и мониторинга общего уровня рисков государственного партнера в договорах, заключенных в рамках ГЧП;

- проведение мониторинга соблюдения требований законодательства в сфере ГЧП, в том числе во время проведения конкурсов по определению частного партнера;

- проведение в пределах своих полномочий информационно-разъяснительной и консультационной работы;

- участие в организации обучения и повышения квалификации специалистов в сфере ГЧП;

- ведение учета договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства;

- осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством.

Основными причинами замедления развития государственно-частного партнерства в Украине являются:

· недостаточный уровень внимания государства к реализации политики в сфере ГЧП и несовершенство системы управления развитием такого партнерства;

· отсутствие в сфере ГЧП действенных мер по созданию условий для его развития, а также четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и координации их деятельности;

· наличие отраслевых особенностей осуществления хозяйственной деятельности и сложность условий долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества между государством и частными партнерами;

· низкий уровень институциональной способности органов государственной власти и частного сектора к внедрению ГЧП;

· низкий уровень доверия граждан к органам государственной власти и осведомленности по вопросам преимуществ реализации инвестиционных проектов на принципах ГЧП, недостаточный уровень информированности населения о преимуществах и рисках применения механизмов такого партнерства, ненадлежащее кадровое обеспечение органов исполнительной власти и органов местного самоуправления специалистами в сфере ГЧП, недостаточный объем финансирования реального сектора экономики;

· неблагоприятный инвестиционный климат и сложность условий осуществления предпринимательской деятельности при реализации проектов ГЧП;

· наличие проблем в отношениях между органами государственной власти и частным сектором при проведении согласительных процедур, защиты прав собственности инвесторов, решение хозяйственных споров;

· сложность механизма предоставления государственной поддержки для реализации долгосрочных инвестиционных проектов с участием частных партнеров;

· отсутствие эффективного механизма предоставления государственной поддержки в сфере ГЧП;

· несогласованность нормативно-правовой базы по вопросам ГЧП;

· несовершенство механизма тарифного регулирования и экономическая необоснованность тарифов.

Регулирование цен.

В проектах ГЧП, как правило, оговаривается процедура контроля со стороны государства за ценами, которые устанавливаются частными операторами для пользователей. В данном вопросе государство преследует две взаимосвязанные цели: первая – гарантировать, что оператор получает «справедливую» норму прибыли на вложенный капитал, вторая – быть уверенным, что масса прибыли не чрезмерно высока. Кроме того, часто компания-оператор является своего рода монополистом, но действует под государственным контролем, и стратегическая задача государства состоит в том, чтобы гарантировать, что она не злоупотребляет этой властью. Указанные выше цели могут быть достигнуты различными способами.

Главным методом регулирования цен на услуги, предоставляемые частными компаниями по контрактам ГЧП, и контроля за их доходами до недавнего времени была норма доходности – «rate of return». В ряде стран, в частности в США, Канаде, Японии, регулирование нормы прибыли активно используется в концессиях до настоящего времени. Государство устанавливает норму доходности для концессионной компании, исходя из которой концессионер рассчитывает цену услуги. Цена пересматривается в тех случаях, когда возврат вложенных в предприятие средств резко отличается от ожидаемого (рассчитанного в бизнес-плане) с учетом инфляции, доходов населения и других факторов.

Это, в сущности, косвенный путь управления ценами. К тому же, чем больше стоимость инвестированного капитала, тем больше легальные доходы и, следовательно, выше цены. Это может стимулировать излишние инвестиции (эффект Аверч-Джонса) или просто вести к преувеличению стоимости инвестированного капитала, когда его реальная точная оценка затруднена. Концессионер не имеет достаточно стимулов к сокращению издержек, потому что чем больше затраты, тем выше прибыль, по сути, санкционированная государством.

Несмотря на преимущества (главным образом простоту), регулирование нормы доходности имеет и ряд недостатков.

Во-первых, оно не дает значительного стимула для повышения эффективности, потому что частные компании-операторы могут перекладывать бремя роста издержек производства на конечных пользователей путем установления более высоких цен.

Во-вторых, регулирование нормы доходности побуждает частные компании завышать расходы по проекту, поскольку им в любом случае гарантируется возврат инвестиций.

В 1970-е гг. в Великобритании был разработан альтернативный метод регулирования цен, который постепенно получил распространение в других странах мира. Он существенно уменьшает стимулы частной компании к избыточным инвестициям и создает условия для получения дополнительной прибыли за счет сокращения издержек.

Согласно этому методу компания в проекте ГЧП обосновывает верхний предел цены на производимую им продукцию или услугу («price cap») и представляет на утверждение соответствующего государственного органа этот показатель, который будет действовать в течение определенного периода времени (как правило, несколько лет). При этом учитываются: инфляция, показатели эффективности деятельности компании, другие индикаторы. После утверждения государством верхнего предела цены частная компания – партнер государства не имеет права его превышать при продаже продукции или поставке услуг. Но она вправе снижать и реструктурировать издержки, повышать доходность, а государство соответственно не имеет права изымать полученную сверхприбыль.

Наиболее комплексный, с учетом множества факторов, подход к регулированию верхнего предела цены проезда по платным автомагистралям используется в автодорожных концессиях в Италии. В 1992 г. правительство этой страны утвердило методику установления «price cap» в целях более тесной увязки платы за пользование автострадами с изменением уровня цен, интенсивности движения, индикаторов производительности, а также качества обслуживания населения концессионером.

В настоящее время метод верхнего предела цены широко используется в практике ГЧП в отраслях производственной инфраструктуры и естественных монополий не только в развитых, но и во многих развивающихся странах мира (Аргентина, Мексика, Перу, Малайзия и т.д.). Он применяется также в других сферах: жилищно-коммунальном обслуживании, электроэнергетике (Великобритания), телекоммуникациях (Новая Зеландия).

В ряде стран метод верхнего предела цены позволяет государству предоставлять льготы по оплате коммунальных услуг за потребление газа и электричества некоторым категориям экономических агентов: пенсионерам и низкооплачиваемым группам населения (Бельгия, Греция, Ирландия, Испания, Италия, Франция), компаниям-должникам с поэтапной реструктуризацией задолженности (Бельгия, Великобритания, Франция) [36].

Однако наряду с отмеченными положительными особенностями указанный метод имеет и недостатки. Главная проблема состоит в том, что он потенциально может снижать стимулы к увеличению продаж и создавать для концессионеров возможности манипулировать с ценами и качеством.

Другой недостаток метода связан с асимметричностью и неоднозначностью информации у государства и частного оператора, которая лежит в основе получения конкретного значения верхнего предела цены. Ценовое регулирование по данному методу основано, как уже отмечалось выше, на оценке внутренней эффективности компании. А эти данные чаще всего составляют коммерческую тайну и не раскрываются.

Наконец, любое снижение качества продукции или обслуживания может вести к сокращению издержек и тем самым обеспечивать частной компании более высокую прибыль при неизменном значении верхнего предела цены. В транспортной инфраструктуре ухудшение качества может отражаться на без опасности движения и состоянии окружающей среды, если государство своевременно и четко не формулирует требования к стандартам качества, предъявляемые оператору, и не осуществляет должного контроля.

Поскольку мировое сообщество не отдает явное предпочтение какому-либо из методов регулирования цен на услуги частных операторов, каждая страна применяет тот из них, который исторически сложился. В России государственное регулирование цен и тарифов осуществляется Федеральной службой по тарифам (в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, электроэнергии – Федеральной энергетической комиссией) по методу, аналогичному концепции «price cap». В случае появления в стране реальной концессионной системы хозяйствования целесообразно сохранить данный метод, но при этом улучшить методическую основу расчетов, сделав ее более экономически обоснованной и прозрачной.

Оба проанализированных метода регулирования цен не только отражаются на доходах частных компаний, но и регламентируют разделение рисков между ними и государством. В частности, использование метода верхнего предела цены ведет к тому, что частный оператор вынужден нести повышенные риски. Если, например, у него наблюдается превышение сметной стоимости строительства автомобильной дороги по причине неэффективности использования факторов производства, то он не может компенсировать рост издержек установлением цены проезда выше верхнего передела. В случае регулирования нормы дохода государством концессионер имеет право переносить на цены повышение производительных и непроизводительных затрат, как правило, в достаточно широких пределах.