Рахункова палата України як орган парламентського фінансового контролю. Проблеми розвитку її статусу в сучасних умовах

Парламентський контроль є одним із видів державного контролю та виступає неодмінною умовою стійкого конституційного ладу. Він є самостійним інститутом парламентаризму і покликаний забезпечити виконання прийнятих ним законів та здійснювати спостереження над діяльністю виконавчої влади та захищати інтереси населення країни.

Стаття 98 Конституції України: Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Таким чином, вищим органом фінансового контролю в Україні є Рахункова палата України, яка безпосередньо підзвітна Верховній Раді. Тому її робота повинна ґрунтуватися першочергово на принципах незалежності, законності, результативності, гласності, об’єктивності і плановості, задекларованими у Лімській декларації керівних принципів контролю.

Так, основні вимоги, які виставляються до діяльності вищого органу фінансового контролю, регулюються Лімською декларацією, прийнятою на IX Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів в 1977 році. Даний документ містить норми, які регламентують діяльність вищого органу фінансового контролю, а саме:

• принципи діяльності;

• особливості взаємовідносин між ВОФК та парламентом;

• порядок звітності ВОФК перед парламентом;

• основні контрольні повноваження.

Повноваження, покладені на РП Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується РП шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами.

Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.

Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.

Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.

Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Заснування РП відбулося у 1996 році (ЗУ «Про рахункову палату» від 11.07.1996), даний орган став постійно діючим органом зовнішнього контролю державних фінансів. Вперше термін «аудит» у сфері державних фінансів було застосовано лише у 2001 р. у Бюджетному Кодексі, у статті 26 якого зазначалося, що зовнішній контроль та аудит фінансової й господарської діяльності бюджетних установ здійснюються Рахунковою палатою – в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України.

У 2015 році після довгих дискусій було прийнято новий Закон України «Про рахункову палату» (від 02.07.2015). Серед позитивного у новому законі можна виділити:

- закріплення організаційної, функціональної та фінансової незалежності палати, вимоги самостійного планування своєї діяльності;

- заборона втручання у діяльність рахункової палати органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об’єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб;

- введення процедури конкурсного відбору кандидатів на посади членів рахункової палати, що забезпечуватиме прозорість їх призначення.

- закріплення норми щодо застосування палатою у своїй діяльності міжнародних стандартів вищих органів державного аудиту ІSSAІ;

- розширення кола осіб, що можуть залучатися для забезпечення виконання повноважень рахункової палати, у тому числі на договірних засадах;

- деталізація вимог до членів рахункової палати, що збільшуватиме довіру до їх діяльності;

- перенесення подання і оприлюднення щорічного звіту рахункової палати на більш ранній період – до 1 травня;

- проведення зовнішнього аудиту рахункової палати та зовнішнього оцінювання її діяльності.

Проблемним питанням залишається дублювання повноважень Рахункової палати з повноваженнями інших контрольних органів державної влади.

Незалежність та самостійність Рахункової палати потрібно посилити в правовому забезпеченні. Для ефективного виконання своїх функцій Рахункова палата має користуватись довірою Верховної Ради, громадськості та інших зацікавлених сторін, що можливе за умов забезпечення високої якості контролю.

Важливим аспектом діяльності вищого органу державного ауди­ту є забезпечення гласності. За цим критерієм Рахункова палата України зага­лом відповідає вимогам ISSAI, проте окремі питання потребують доопрацю­вання. Наприклад, останніми роками значно скоротилася кількість оприлюд­нених матеріалів. Аналіз розміщених на офіційному сайті Рахункової палати бюлетенів і звітів про виконання покладених на неї завдань свідчить про те, що під час проведених аудитів виявляється значна кількість порушень законності, фактів подання органами державної влади недостовірної інформації, неефективності дій тощо.

Слід зауважити, що низька поінформованість громадськості про діяльність Рахункової палати та відсутність реальних механізмів реагування на виявлені нею порушення зумовлюють невисоку підтримку її функціонування в суспільстві.

13. Правове регулювання державного фінансового контролю в Україні в умовах ринкової економіки.

Фінансовий контроль здійснюють різноманітні суб’єкти.

До першої групи таких суб’єктів слід віднести ті, для яких контрольна функція не є основною, зокрема – це Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент України, Національний банк України, органи місцевого самоврядування, Міністерство фінансів України та інші міністерства і відомства, державні органи.

Другу групу складають спеціалізовані контролюючі суб’єкти, для яких контрольна функція є основною – Рахункова палата, Державна фінансова інспекція України (далі – ДФІ України), Державна фіскальна служба України (далі – ДФС України), аудиторські фірми, недержавні аудитори, внутрішні контрольні служби підприємств, установ, організацій, державних органів (бухгалтерська служба, служба внутрішнього аудиту) та інші.

Фінансовий контроль, як справедливо зазначав професор М.П. Кучерявенко, є не тільки видом державного контролю, але фактично виступає обов’язковою умовою функціонування фінансової системи. Являючи собою елемент єдиного механізму державного контролю, фінансовий контроль є однією з форм управлінського процесу, що забезпечують функціонування всіх складових фінансової системи. Контроль є невід’ємною частиною регулюючого механізму, однією з форм зворотних зв’язків, коли керуючий суб’єкт, одержуючи інформацію про стан фінансової системи, оцінює його і ухвалює рішення щодо вжиття необхідних мір.

Фінансовий контроль, як зазначає Л.А. Савченко полягає в «…діяльності державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави».

Причому відмічається специфіка проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності, зокрема, у бюджетній сфері, у сфері податкових, валютних правовідносин тощо. У різних сферах фінансової діяльності фінансовий контроль проявляється через притаманні йому специфічні цілі, завдання, суб’єкти, об’єкти, методи та форми проведення.

Правомірне, економне та раціональне використання державних коштів є важливою передумовою ефективного управління державними фінансами.

Сутність фінансового контролю виявляється в таких основних його завданнях:

- перевірка своєчасності і повноти виконання контрольованими суб’єктами фінансових зобов’язань перед державою та органами місцевого самоврядування;

- перевірка виконання органами державної влади і місцевого самоврядування покладених на них функцій із формування, розподілу та використання грошових фондів;

- перевірка дотримання правильності здійснення фінансових операцій, зберігання коштів і матеріальних засобів;

- перевірка правильності й ефективності використання публічних грошових фондів;

- виявлення й усунення порушень фінансової дисципліни;

- запобігання порушенням законності у сфері фінансової діяльності, забезпечення відшкодування матеріального збитку.

Слід ураховувати, що об’єкт фінансового контролю не обмежується перевіркою тільки грошових фондів. Насправді він охоплює також матеріальні, природні, трудові та інші ресурси держави, оскільки їх використання здійснюється в грошовій формі або опосередковане нею. Інакше кажучи, фінансовий контроль поширюється не тільки безпосередньо на фінансові, а й на пов’язані з ними господарські відносини. Предметом фінансового контролю є первинні документи, що містять відомості про фінансово-господарську діяльність контрольованого суб’єкта.

Правове регулювання фінансового контролю здійснюється нормами фінансового права. У юридичній літературі склалася думка про фінансовий контроль як інститут Загальної частини фінансового права. Проте не викликає сумніву, що фінансовий контроль стосується всіх етапів фінансової діяльності, усіх фінансово-правових під галузей та інститутів Особливої частини фінансового права. До цього додамо, що фінансовий контроль є, мабуть, єдиним структурним підрозділом фінансового права, правові норми якого містяться як у Загальній, так і в Особливій частинах, тобто структура фінансового контролю є досить складною.

Фінансовий контроль залежно від:

1. Часу проведеннях а) попередній; б) поточний (оперативний); в) наступний.

2. Суб’єкта, що здійснює контроль: а) державний; б) муніципальний; в) суспільний; г) аудиторський.

3. Сфери фінансової діяльності: а) бюджетний; б) податковий; в) валютний; г) банківський та ін.

4. Джерела інформації: фактичний; документальний.

5. Періодичності (частоти) проведення: а) постійний (повсякденний); б) систематичний; в) епізодичний (здебільшого є разовим).

6. Форми проведення: а) обов’язковий (зовнішній); б) ініціативний (внутрішній).

Метод фінансового контролю - це сукупність способів, засобів і прийомів здійснення контрольних функцій. Слід зазначити, що аналіз методів фінансового контролю ґрунтується на досягненнях як фінансового права, так і деяких суміжних наук (статистики, бухгалтерського обліку, логіки).

Основними методами фінансового контролю є такі: спостереження, обстеження, облік, аналіз, перевірка і ревізія. Усі вони конкретизуються в різних відомчих методиках і правилах проведення контролю.