Теоретические положения становления и развития современной системы социальной защиты

Социальная защита населения на современном этапе является важнейшим и приоритетным направлением социальной политики любого государства. Она является системой принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности, различных социальных категорий и групп; совокупностью мер, действий, средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан.
Социальная защита населения в широком смысле слова – это совокупность социально-экономических мероприятий, проводимых государством и обществом и обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности различным социальным категориям и группам, а также совокупность мер, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан, таких как болезнь, безработица, старость, смерть кормильца. Она представляет комплекс мер по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований.

Полный круг случаев, в которых должно возникать право на социальную защиту, был четко очерчен лишь во время второй мировой войны в Великобритании лордом Бевериджем в его концепции послевоенного развития данного социального института. Именно в концепции Бевериджа впервые был поставлен вопрос о необходимости предоставления минимального уровня социальной защиты все лицам, не имеющим необходимых средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей. Позднее эта концепция была закреплена в международно-правовых актах Международной организации труда: Рекомендации №67 1944 г. «О сохранении дохода» и Конвенции №102 1952 г. «О минимальных нормах социального обеспечения».

Указанные международно-правовые акты МОТ определяют основные случаи, в которых людям должна предоставляться социальная защита, или основные виды социальной защиты. В число таких случаев входят болезнь, инвалидность, старость, потеря кормильца, безработица, материнство, а также наличие семьи, обеспечение которой по минимальным нормам не может быть осуществлено ее трудоспособными членами. Кроме того, в их число включались несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, рассматриваемые как специальный случай, требующий к себе особого отношения, обусловленного его причиной, несмотря на то, что по своим социальным последствиям несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания не отличаются от заболеваний, инвалидности и потери кормильца, вызванных общими причинами.

Конвенцией 102 предусматриваются 9 видов пособий, включающих медицинскую помощь, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, семейные пособия, пособия по безработице, пособия по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также пособия в связи с несчастными случаями на производстве, включающие медицинскую помощь. Соответствующие пособия по временной нетрудоспособности, пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца.

Для осуществления социальной защиты в международной практике в настоящее время используются ее различные организационно-правовые формы. При этом степень использования тех или иных форм как в системах социальной защиты отдельных стран в целом, так и в осуществлении различных ее видов может быть разной и зависит от множества факторов, которые определяют историю развития данного социального института в каждой стране.

К числу главных организационно-правовых форм социальной защиты относятся социальное страхование, социальная помощь и государственное обеспечение. В некоторых странах Азии и Африки можно, кроме того, встретить такую экзотическую форму, как провидентные фонды[1].

Исторически появление и развитие такой организационно правовой формы социальной защиты как провидентные фонды связано с существовавшей в Великобритании практикой социальной защиты служащих, работавших в колониях, которые по завершению сроков контрактов работы в колониальных организациях возвращались на постоянное жительство в метрополию и нередко нуждались в средствах существования. В связи с этим от служащих, работавших в колониях, в обязательном порядке требовалось осуществление сбережений. Для стимулирования сбережений колониальных служащих от работодателей также требовалось перечислять определенные средства на сберегательные счета своих служащих. Позднее требование осуществления сбережений было распространено на работников колониальных организаций, привлекаемых из местного населения.

Провидентные фонды являются общенациональными организациями, предназначенными для осуществления обязательных сбережений всеми работающими гражданами, преследуют цель обеспечить индивидуальную ответственность каждого работающего за свое благосостояние в будущем и представляют собой учреждения типа сберегательного банка, однако взносы в них взимаются в обязательном принудительном порядке как с самих работников, так и с их работодателей.

В провидентных фондах в отличие от фондов социального страхования регулярно поступающие в них взносы не обобществляются и в дальнейшем не перераспределяются между лицами, имеющими право на получение пособий, а хранятся на индивидуальных счетах работников и являются их собственностью, к которой они могут прибегнуть лишь в установленных законодательством случаях.

Провидентные фонды предусматривают обеспечение в форме единовременных выплат, составляющих общую сумму взносов, уплаченных самим работником и его работодателем, а также процентов по вкладам. Если величина таких единовременных выплат и может быть в какой-то степени существенной при их получении по достижении установленного возраста, то при их получении в случае инвалидности или смерти кормильца, случившихся в относительно молодом возрасте, вряд ли можно рассчитывать на крупную сумму.

Вдобавок, накопленные на индивидуальных счетах средства подвержены сильному обесценению в результате инфляции, которое обычно не перекрывается получаемыми процентами по вкладам.

Система социальной защиты каждой страны имеет свою специфику, связанную с большим или меньшим разнообразием используемых организационно-правовых форм и весом отдельных форм в организации видов социальной защиты и, в частности, с ролью, которую играет социальное страхование в осуществлении социальной защиты.

В странах с рыночной экономикой социальное страхование среди основных организационно-правовых форм является главной, а другие формы носят дополнительный характер, степень использования которых обусловливается ограниченностью возможностей самого института социального страхования в организации всеобъемлющей системы социальной защиты, а также степенью развитости института социального страхования в отдельных странах.

Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты впервые появилась в Германии в 80-х годах XIX столетия, где оно вводилось в 3 этапа.

Одним из важнейших принципиальных положений института социального страхования является обязательное страхование определенных категорий работников, устанавливаемых национальным законодательством.

Социальное страхование, как и любой другой вид страхования, основывается на наличии вероятности рисков, которые для института социального страхования имеют, однако, свои ограничения и касаются лишь рисков утраты или недостаточности средств, необходимых для удовлетворения жизненно важных или привычных потребностей граждан, получающих доход от своей трудовой деятельности. В число рисков, покрываемых социальным страхованием, включаются риски, связанные с утратой трудоспособности, потерей работы и влекущие за собой утрату дохода, либо риски, связанные с недостаточностью дохода от трудовой деятельности для покрытия расходов на лечение и содержание семьи.

В отличие от других видов страхования в социальном страховании, как правило, отсутствует индивидуализация рисков в отношении отдельных лиц, и оно основывается на предварительной финансовой оценке групповых рисков и распределении финансовых расходов, связанных с выплатой предусмотренных пособий, на всех застрахованных независимо от их возраста, состояния здоровья, условий труда или занимаемого положения.

Социальное страхование может распространяться как на все занятое население, так и на его отдельные профессиональные категории.

Во всех системах социального страхования независимо от широты круга охватываемых ими лиц и видов обеспечения все лица, застрахованные по таким системам, имеют равные обязательства в отношении их финансового участия в расходах на выплату пособий.

Пособия в рамках систем социального страхования предоставляются застрахованным "по праву", обусловленному самим фактом и степенью участия каждого застрахованного в финансировании пособий, выплачиваемых по таким системам.

Таким образом, в системах социального страхования отсутствуют какие-либо льготы в отношении как размеров взносов на социальное страхование работников, так и пособий, предусмотренных такими системами

Финансовые механизмы систем социального страхования основываются на принципах солидарности работников и перераспределения средств в пользу лиц, нуждающихся в помощи.

Однако, отдельные виды социальной защиты трудно осуществлять в рамках систем социального страхования, поскольку для осуществления социального страхования необходимо наличие понятного для человека риска, в отношении которого он готов платить взносы с тем, чтобы обезопасить себя и свою семью от последствий, связанных с его реализацией. Для многих людей, например, риск иметь много детей практически отсутствует, и им трудно понять, почему они должны участвовать в страховании несуществующего риска.

Наконец, системы социального страхования по своей сути не могут обеспечивать социальную защиту наиболее уязвимых категорий лиц, которые не участвовали в трудовой деятельности не по субъективным, а по объективным причинам, как, например, инвалиды с детства.

Таким образом, организация социальной защиты, основанная на страховании рисков, которым подвержены работающие граждане, оказалась неспособной охватить значительные категории граждан, нуждающихся в поддержке со стороны общества, для обеспечения социальной защиты которых требовались другие ее организационно-правовые формы.

Социальная помощь в качестве организационно-правовой формы со­циальной защиты в течение достаточно длительного времени развивалась как форма, альтернативная социальному страхованию.

Прежде всего, несмотря на то, что граждане страны имеют право на социальную помощь и объем такой помощи устанавливается законодательно на национальном или местном уровне, этот объем определяется законодателем достаточно произвольно "по усмотрению", исходя из финансовых возможностей соответствующего органа власти. Объем предоставляемой помощи не связан с величиной прошлого дохода или сложившимся общим уровнем жизни населения. Социальная помощь, таким образом, имеет в определенной степени благотворительный характер.

Пособия в рамках данной организационно-правовой формы социаль­ной защиты, кроме того, предоставляются только установленным законодательством категориям граждан, которые не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей, также определяемых законодательством.

При оценке нуждаемости во внимание принимаются все личные средства и доходы, за исключением небольших личных сбережений.

Размеры пособий социальной помощи дифференцируются в зависи­мости от количества членов семьи и суммы ее обязательных текущие расходов, связанных с оплатой жилья и других коммунальных расходов, и составляют разницу между установленным прожиточным минимумом и имеющимися доходами семьи,

Программы социальной помощи финансируются из государственного бюджета или бюджетов органов местного самоуправления.

Прежде всего, социальная помощь является весьма дорогостоящей с точки зрения удельного веса административных расходов в общих расходах по ее оказанию, поскольку значительная часть средств, выделяемых на обеспечение нуждающихся граждан, используется на содержание служб, занимающихся проверкой средств и доходов подлежащих обеспечению граждан.

Социальная помощь не обеспечивает сохранения уровня дохода граждан, необходимого для поддержания сложившегося уровня их жизни. Таким образом, граждане, попадающие в категорию получателей социальной помощи, очень скоро оказываются в числе лиц, социальный статус которых имеет низкий престиж в обществе, что в конечном итоге отражается на их моральном состоянии.

В связи с этим в странах, где социальная помощь являлась или является основной формой социальной защиты, неизбежно появляются другие ее формы, призванные устранить эти недостатки. Одной из таких форм является государственное обеспечение.

Государственное обеспечение прежде всего характеризуется тем, что государство само определяет приоритеты в отношении необходимых видов социальной защиты и круга охватываемых ими лиц, исходя из собственного понимания важности тех или иных мер в области социальной защиты. Государство также определяет уровень предоставляемого обеспечения. Поэтому государственное обеспечение в большей мере, чем другие формы социальной защиты имеет волевой субъективный характер.

Государственное обеспечение не обусловливается предварительной уплатой каких-либо взносов или наличием нуждаемости у лиц, которым предоставляется обеспечение в данной форме.

Государственное обеспечение осуществляется из государственного бюджета, в основном формируемого за счет общих и, в некоторых случаях, специальных налогов и в отличие от социального страхования имеет безэквивалентный характер.

При широком круге лиц, желающих иметь право на многочисленные виды социальной защиты, и ограниченности бюджетных ресурсов для государственного обеспечения всех желающих непосредственно госу­дарственное обеспечение прежде всего подвержено опасности проявления субъективизма при решении вопросов социальной защиты отдельных категорий граждан.

Осуществление государственного обеспечения на безэквивалетной основе за счет средств государственного бюджета может вести к социально-несправедливому обеспечению одних категорий граждан за счет других, при этом менее защищенных.

При использовании государственного обеспечения для осуществле­ния отдельных видов обеспечения, охватывающих широкие слои населения, и ограниченности финансовых ресурсов трудно обеспечить высокий уровень социальной защиты. Потому государственное обеспечение осуществляется на минимальном уровне и имеет уравнительный характер,

Широкое государственное обеспечение возможно лишь при наличии хорошо организованной системы подготовки и принятия решений по вопросам социальной защиты, полностью исключающей какой-либо субъективизм со стороны законодателей.

Указанные выше недостатки государственного обеспечения как орга­низационной правовой формы социальной защиты предопределяют весьма ограниченную сферу его применения в странах с рыночной экономикой, Государственное обеспечение в этих странах используется лишь в отношениивесьма ограниченных категорий граждан, таких как государственные служащие и, в первую очередь, военнослужащие, а также в некоторых странах в отношении особо важных видов социальной защиты, таких как предоставление медицинской помощи, семейных пособий и минимального пенсионного обеспечения.

Более широкое распространение в странах с рыночной экономикой поэтому получили организационно-правовые формы социальной защиты, в основе которых лежат эквивалентные отношения и имеющие характер коллективных соглашений и обеспечивающие баланс интересов различ­ных социальных групп населения. Важнейшей из таких организационно-правовых форм является социальное страхование.

В международной практике, кроме того, достаточно широко используется целый ряд других организационно-правовых форм социальной защиты, которые можно квалифицировать как частные формы социальной защиты, осуществляемые непосредственно работодателем, в порядке коллективно-трудовых соглашений и в порядке личной инициативы граждан путем личного страхования и участия в специальных накопительных системах.

Характерной особенностью частных форм социальной защиты является то, что они создаются не в обязательном порядке в силу принятия соответствующего законодательства, а в силу частной инициативы отдельных субъектов отношении в данной сфере, которые самостоятельно принимают на себя обязательства по финансированию и осуществлению социальной защиты ограниченного круга лиц, представляющих для них определенный интерес. Сами граждане, кроме того, в добровольном порядке могут присоединяться к добровольным программам социальной защиты, предлагаемым им частным сектором. Частные формы социальной защиты могут применяться в отношении различных видов социальной защиты и, в частности, в отношении обеспечения по временной нетрудоспособности, обеспечения медицинской помощью и, главным образом, пенсионного обеспечения.

Основной причиной развития частных форм социальной защиты является неразвитость или недостатки существующих национальных систем социальной защиты или установленных законом систем социальной защиты отдельных категорий населения.

Одним из важнейших недостатков частных форм обеспечения является, прежде всего, то, что они развивались в отношении категорий работников с высоким уровнем заработной платы, которые первоначально не охватывались обязательными системами страхования и были вынуждены использовать частные формы организации обеспечения. С другой стороны, пример создания обязательных систем для отдельных профессиональных категорий побуждал другие профессиональные категории граждан вступать в частные договорные отношения с целью получения аналогичных или более высоких пособий.

Новые перспективы для развития частных систем открылись в связи с растущей потребностью в дополнительном обеспечении в результате общего улучшения уровня жизни в промышленно развитых странах. Ограниченный уровень государственных гарантий уже не мог рассматриваться как достаточный.

С ростом экономического благосостояния охват населения частными системами обеспечения значительно расширяется, хотя и неравномерно по отдельным странам.

Таким образом, в настоящее время институт социальной защиты каждой страны характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм, закрепленных законодательно. Социальная защита является системой мер, осуществляемых как государством, так и предпринимателями. Для первого наличие социальной защищенности является критерием эффективного функционирования. Поскольку, от того, насколько защищено общество, зависит благосостояние государства, степень конфликтности и степень уязвимости со стороны внешней среды. Для работодателя социальная защита необходима как один из способов мотивирования труда, поскольку позволяет удовлетворить не только физиологические, но и экзистенциальные, социальные потребности.