Регіональні структури влади та місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування стало невід'ємним елементом реального втілення основних засад демократії в життя незалежної Української держави. Його суть полягає у праві територіальних громад самостійно розв'язувати місцеві проблеми і створювати з цією метою відповідні органи як на місцевому, так і на регіональному рівнях.

У цьому випадку неминуче виникає питання про відносини між органами самоврядування та центральними і місцевими органами державної влади, передусім — місцевими органами державної виконавчої влади, які функціонують поряд з органами самоврядування. Нині ці відносини ще не налагоджені. Між місцевими радами та відповідними держадміністраціями часто виникають суперечки про компетенцію. Як правило, органи самоврядування в результаті таких конфліктів стають потерпілою стороною. У багатьох випадках спостерігаються спроби державної влади поставити органи місцевого самоврядування у повну залежність, підконтрольність і підпорядкованість. Конституція і відповідні закони України визначають такі принципи взаємовідносин держави та місцевого самоврядування: автономія самоврядних органів, їхня самостійність у розв'язанні питань, що стосуються їхньої компетенції; розмежування повноважень між місцевими органами державної влади та органами самоврядування; взаємоповага державних органів та органів самоврядування, їх співробітництво у розв'язанні тих питань, які належать до їхньої спільної компетенції; забезпечення належної матеріальної та фінансової основи для виконання органами самоврядування своїх функцій.

До регіональних структур влади в Україні належить Автономна Республіка Крим (АРК), обласні і районні ради. Суть Кримської автономії полягає в тому, що вона має власну Конституцію (Конституція АРК), представницький орган (Верховна Рада АРК), уряд (Рада Міністрів АРК). Юридичний статус Кримської автономії, межі її компетенції визначені в Конституції України та Конституції АРК. Верховна Рада АРК наділена такими повноваженнями: прийняття Конституції АРК та нормативно-правових (підзаконних) актів, які регулюють відносини у питаннях сільського господарства, життєдіяльності міст, громадських робіт, туризму, готельної справи, закладів культури, мисливства та рибальства, санітарної і лікувальної служб; формування уряду, призначення та звільнення його голови; звернення до Конституційного Суду України; призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, то належить Кримській автономії; розробка, затвердження та виконання бюджету, розробка та затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку Криму; визначення статусу місцевих курортів; ініціювання введення надзвичайного стану тощо.

Однак Кримська автономія має істотні державні обмеження, які полягають у тому, що, по-перше, Конституція АРК затверджується українським парламентом; по-друге, нормативyо-правові акти Верховної Ради АРК можуть бути зупинені Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду, а акти Ради Міністрів — скасовані главою держави; по-третє, повноваження Верховної Ради АРК достроково можуть бути зупинені українським парламентом за наявності висновків Конституційного Суду України; по-четверте, кандидатури до уряду АРК узгоджуються з Президентом України; по-п'яте, нормативно-правові акти АРК повинні узгоджуватися з Конституцією і законами України; по-шосте, правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України; по-сьоме, діє інститут Представника Президента України, який забезпечує втілення в життя Конституції і законів України, координує діяльність державних органів та органів автономії і має право брати участь (з правом дорадчого голосу) у засіданнях уряду автономії.

Районна та обласна Ради є органами місцевого самоврядування, що представляють суспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Вони обираються за мажоритарною системою, відносною більшістю по багатомандатних округах. Голови районної та обласної Рад, обрані ними, очолюють виконавчі комітети. Районна та обласна Ради затверджують бюджети і програми соціально-економічного й культурного розвитку регіону, а також здійснюють контроль за їх виконанням, можуть двома третинами голосів висловити недовіру головам районної і обласної держадміністрацій, що тягне за собою їхню відставку Президентом України.

На регіональному рівні діють також структури державної влади — районна й обласна держадміністрації.

Місцеве самоврядування базового рівня здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (тобто через проведення референдумів, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань тощо), так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські Ради та їхні виконавчі органи). Представницькі органи громад обираються громадами за мажоритарною системою відносною більшістю терміном на чотири роки. Так само обираються голови громад, які відповідно іменуються як сільський, селищний та міський голови. Голови самоврядування базового рівня поєднують у собі дві функції: керівника виконавчої влади і спікера Ради, а також реалізують державні повноваження.

Закон про місцеве самоврядування передбачає компетенції як Рад, так і їхніх виконавчих комітетів. До компетенції Рад входять такі повноваження: затвердження місцевих програм та бюджетів і контоль за їх виконанням; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їхніх ставок у межах закону; утворення позабюджетних коштів; прийняття рішень щодо випуску позик або отримання кредитів; прийняття рішення щодо відчуження майна комунальної власності; затвердження програм приватизації, а також визначення об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; регулювання земельних відносин, використання природних ресурсів.

До компетенції виконавчих органів належать такі повноваження: планування та облік; підготовка та виконання бюджету; управління комунальною власністю, житлово-комунальним господарством, побутовим, торговельним обслуговуванням, транспортом, зв'язком, освітою, охороною здоров'я, фізкультурою та спортом, зовнішньоекономічною діяльністю; забезпечення громадського порядку. Статус органів місцевого самоврядування міст Києва і Севастополя регулюється спеціальними законами.

Оскільки Україна є членом Ради Європи, то вона повинна поступово довести своє законодавство до рівня європейських та світових правових вимог. П'ята сесія Конгресу місцевої та регіональної влади Європи висловила пропозиції щодо вдосконалення правової основи місцевого й регіонального самоврядування в Україні. Особливо гостро стоїть питання про можливість реалізації права на самоврядування в Києві, Севастополі, які конституційно виділені в окремі адміністративні одиниці. У Києві ця проблема частково розв'язана після прийняття закону про столицю. Однак з точки зору прав місцевого самоврядування цей закон не ідеальний. Його найбільшою вадою є те, що міська та районні Ради Києва позбавлені права створити власні виконавчі органи. Внаслідок цього здійснення виконавчих функцій самоврядування та оперативне розпорядження коштами міського бюджету опинилися в руках держадміністрації, тобто органів, які реально не контролюються територіальною громадою Києва. У цій частині закон не узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування, що свідчить про потребу перегляду деяких його принципових положень.

Що стосується структурних та організаційних особливостей самоврядування, то державі не слід надміру регламентувати ці питання. Вона повинна встановити лише певні межі, за які самоврядні органи не можуть виходити. В усьому ж іншому держава має забезпечити право громадян самостійно визначати особливості управління місцевими справами. Треба також чітко розмежувати такі поняття, як державна та муніципальна служби.

Треба нарешті змінити ситуацію, за якої гроші у вигляді податків спочатку передаються із регіонів у центр, а потім знову повертаються в ці ж регіони у вигляді дотацій, трансферів чи інших форм державої "допомоги". Потрібно, з одного боку, дати самоврядуванню змогу створити власну фінансову основу, а з іншого — забезпечити покриття видатків на виконання делегованих повноважень за рахунок ресурсів та коштів держави. Кошти повинні залишатися на місцях і відразу потрапляти у відповідні місцеві та регіональні бюджети. Новий бюджетний кодекс закладає законодавче підґрунтя для розв'язання цих проблем. Він, зокрема, передбачає розмежування видатків між державними органами й органами регіонального та місцевого самоврядування, розмежування джерел формування двох складових бюджетів — поточного, спрямованого на забезпечення життєдіяльності територіальної громади і виконання делегованих державних повноважень, та розвитку (інвестування майбутніх проектів); запроваджує єдину систему нормативів державних трансфертів органам місцевого самоврядування; у сфері бюджетних видатків визначає функції, які делеговані державою і є винятковою компетенцією місцевих органів; надає місцевій владі право розподіляти цільові субвенції з державного бюджету; встановлює нормативи податкових відрахувань для формування дохідної частини місцевих бюджетів у сфері розмежування делегованих державою і власних повноважень (наприклад, прибутковий податок з громадян повністю зараховується до місцевих бюджетів). Крім цього, бюджетний кодекс наголошує на тому, що обсяг державних трансфертів не повинен залежати від рівня дохідної частини місцевих бюджетів. Тому надзвичайної ваги набуває робота над законодавством про бюджетну систему.

Паралельно потрібно нормалізувати земельне законодавство та ухвалити концепцію регіональної економічної політики.

Важливою проблемою є правове врегулювання питань комунальної власності. Треба визначитися з об'єктами власності, з особливостями управління та розпорядження нею, зі статусом майна, яке передається на районний і обласний рівні. У цьому контексті потребує вдосконалення не тільки Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", а й цивільне законодавство, основою якого, як відомо, є правове регулювання власності.

1. До регіональних структур влади належать: державні утворення — суб'єкти федерації; адміністративно-територіальні та національно-територіальні автономії; органи місцевого самоврядування на рівні регіонів (району, області, провінції тощо).

2. Суб'єкти федерації за політико-правовим статусом є державними утвореннями, наділеними частково ознаками суверенітету, що виражається в наявності у них конституції, парламенту, уряду, іноді судової системи (США, Канада) і державних символів. Проте суб'єкти федерації не мають права виходу з федерації; їхні конституції не повинні суперечити федеральним конституціям; вони не мають права здійснювати міжнародну політику (за винятком зовнішньоекономічної діяльності і то, як правило, з дозволу федеральних органів).

3. У федеративних державах існує механізм розмежування компетенції між державними органами й органами суб'єктів федерації. Він передбачає такі види компетенції: виняткова федеральна компетенція, яка охоплює повноваження держави у сфері визначення принципів суспільного і державного ладу суб'єктів федерації;застосування конституційних засобів примусу щодо суб'єктів федерації; оборони і міжнародної політики; федерального громадянства, федерального законодавства, федеральної судової, фінансової і монетарної систем та федеральної власності; виняткова компетенція суб'єктів федерації — прийняття конституції суб'єктів федерації, формування законодавчих, виконавчих і судових органів суб'єктів федерації; визначення правового статусу органів місцевого самоврядування; громадянство суб'єктів федерації, фінансово-бюджетна система; освіта, охорона здоров'я; спільна (конкуруюча) компетенція федерації та її суб'єктів передбачає розподіл повноважень таким чином: по-перше, федерація видає закони, а її суб'єкти забезпечують їх виконання; по-друге, федерація формулює рамкові принципи законодавства, а її суб'єкти — конкретні закони; по-третє, органи суб'єктів федерації видають закони з тих питань, які не врегульовані федеральним законодавством; залишкова компетенція охоплює ті повноваження, які не визначені федеральною конституцією і можуть бути віднесені шляхом конституційної презумпції до будь-якої із перелічених вище компетенцій.

4. Під автономією розуміють самоврядування певної території в унітарній державі, яка володіє відповідними законодавчими повноваженнями з питань місцевого значення. Між суб'єктами федерації та автономією існують певні відмінності. По-перше, автономія — це форма децентралізованої державної влади в унітарній державі на рівні регіону; по-друге, якщо федерація утворюється внаслідок об'єднання окремих державних утворень, які поступаються частиною свого суверенітету на користь держави (цілого), то автономія є результатом децентралізації держави, яка поступається частиною своїх прав на користь окремих територій; по-третє, автономізація регіонів не порушує унітарної суті держави, бо забезпечує реалізацію тих самих функцій, що властиві суб'єктам федерації; по-четверте, якщо юридичний статус суб'єктів федерації здебільшого визначається національною конституцією, то подібний статус автономії — конституційними законами; по-п'яте, на рівні автономії існує інститут представників держави (комісарів, префектів, губернаторів), які здійснюють управління всіма державними структурами; по-шосте, на рівні автономії відсутня самостійна система судочинства. Автономії утворюються за двома принципами: адміністративно-територіальним (більшість областей Іспанії й Італії, а також автономні області в Португалії) і національно-територіальним (Фарери — Данія, Шотландія й Уельс — Велика Британія, Басконія, Каталонія — Іспанія).

5. Структура органів влади суб'єктів федерації і автономії максимально наближена до структури державних органів відповідно до форми державного правління. Проте між ними існують певні відмінності, які виявляються у терміні повноважень цих органів, кількості і складі законодавчих зборів, структурі парламентів (однопалатні чи двопалатні), назві представницьких і виконавчих структур, а також у джерелах формування.

6. Судова система на регіональному рівні буває двоякою: самостійною, що має власну компетенцію і не підпорядкована федеральним судовим органам (США, Канада), та уніфікованою, яка є лише окремою ланкою єдиної судової системи (Швейцарія, ФРН, Іспанія).

7. Під місцевим самоврядуванням розуміють право і реальну здатність місцевих спільнот (територіальних громад) управляти в рамках закону та в інтересах місцевого населення значною частиною публічних справ.

8. Виділяють три концепції місцевого самоврядування: 1) державницьку, яка розглядає місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій недержавними за своєю природою суб'єктами на рівні як територіальних громад, так і регіонів; 2) громадівську, що передбачає виконання первинними територіальними громадами функцій місцевого значення, які не охоплюють регіональний рівень; 3)муніципального дуалізму — означає виконання органами публічної влади одночасно двох груп повноважень: муніципальних і державних.

9. Місцеве самоврядування охоплює базовий (громади села, селища, міста) та регіональний (громади регіонів, департаментів, графств, районів, областей, провінцій) рівні.

10. Органи місцевого самоврядування наділені правовою автономією, суть якої полягає у їхньому юридичному статусі, визначеному конституціями (національною або суб'єктів федерації чи автономії), а також законами та іншими нормативними актами; організаційною автономією (визначення власної організаційної структури); матеріально - фінансовою автономією, яка дає право на управління місцевим господарством, комунальними службами і місцевими фінансами.

11. Органи місцевого самоврядування за функціональними ознаками і походженням виконують такі повноваження: політико-правові, фінансово-економічні, соціальні, забезпечення громадського порядку; обов'язкові, факультативні і делеговані (державою або регіональними органами).

12. За принципами організаційної структури муніципальних інститутів виділяють три типи місцевого самоврядування: англосаксонський (США, Велика Британія, Канада); французький або континентальний (Франція, Італія, Бельгія); змішаний (ФРН, Японія). Англосаксонський тип передбачає детальний перелік прав і обов'язків органів місцевого самоврядування, поділ їх на сільські і муніципальні, відсутність прямого підпорядкування нижчих органів вищим, відсутність інституту уповноважених представників держави та прямого державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Він найбільш чітко представлений у США, де діють чотири моделі муніципальної влади: 1) мер-рада (слабкий мер), де рада обирається прямими виборами і виконує адміністративно-розпорядчі функції, а мер обирається радою і виконує функції її спікера;2) мер-рада (сильний мер), де рада і мер обираються прямими виборами, мер наділений правами, аналогічними правам губернатора штату; 3) мер-менеджер, де обрана прямими виборами рада здійснює: всі представницькі функції, а також наймає та звільняє менеджера, який керує адміністративним апаратом; 4) комісійна модель, де вибрані прямими виборами комісари виконують дві функції: функцію ради як колегіального органу і функцію керівництва окремими департаментами.

Особливість континентального типу місцевого самоврядування виявляється в тому, що, по-перше, воно має право здійснювати ті повноваження, які не заборонені законом; по-друге, характеризується одноманітністю муніципального режиму (права муніципалітетів мають сільські і міські комуни); по-третє, існує інститут уповноважених уряду на рівні регіону і департаменту (префектів, а пізніше комісарів), які виконують політичні, юридичні, поліційні й адміністративні функції, а на рівні комуни такі функції виконує мер, що одночасно є головою ради і місцевої адміністрації; по-четверте, існує система різноманітних форм державного контролю.

Змішаний тип самоврядування, який поєднує риси англосаксонського і континентального, найбільш чітко виражений у ФРН, в якій існують чотири моделі місцевого самоврядування: 1) положення про магістрат передбачає наявність двох органів: ради общин, яка обирається прямими виборами на чотири роки, і магістрату — колегіального органу виконавчої влади, обраного радого й очоленого бургомістром; 2) положення про бургомістра передбачає наявність трьох органів: ради общини, яка обирається на п'ять років, її депутати працюють на громадських засадах; бургомістра, який обирається радою і є її головою; управи — виконавчого органу ради; 3) південнонімецьке положення про раду — наявність двох органів: ради общини (обирається прямими виборами па шість років, її депутати працюють на громадських засадах) та бургомістра, який обирається населенням на шість років і викопує функції голови самоврядування, тобто представляє місцеву общину і реалізує повноваження держави і голови ради; 4) північнонімецьке положення про раду передбачає наявність трьох органів: ради, що вибирається прямими виборами на п'ять років; депутати працюють на громадських засадах; бургомістра, якого обирає рада і який виконує повноваження голови ради і місцевого самоврядування; директора комуни — голову виконавчої влади, який обирається радою на вісім років.

13. До регіональних структур влади в Україні належить Кримська автономія — Автономна Республіка Крим (АРК), районні і обласні Ради. Суть Кримської автономії полягає в тому, що вона має свій представницький орган - Верховну Раду АРК, уряд — Раду Міністрів АРК, власну Конституцію, приймає нормативно-правові (підзаконні) акти, що регулюють певне коло місцевих проблем; є суб'єктом звернення до Конституційного Суду України; призначає місцеві референдуми; розробляє та затверджує бюджет АРК і програми соціально-економічного розвитку Криму та контролює їх виконання; управляє власністю, що належить Кримській автономії. Однак статус Кримської автономії обмежений державою: Конституція АРК затверджується Верховною Радою України, нормативно-правові акти Верховної Ради та Уряду АРК можуть бути зупинені і скасовані Президентом України, а повноваження кримського парламенту — достроково припинені Верховною Радою України. Б АРК діє інститут Представника Президента України.

Районні та обласні Ради є органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селиш і міст. Вони обираються населенням на чотири роки, здійснюють представницькі функції - Голови Рад обираються Радами і очолюють їхні виконавчі комітети. На цьому рівні діють також структури державної влади — місцеві районні та обласні держадміністрації.

14. Місцеве самоврядування базового рівня здійснюється громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (шляхом референдумів, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань), так і органами місцевого самоврядування — сільськими, селищними і міськими Радами. Голови самоврядування базового рівня, які іменуються як сільський селищний та міські голови, обираються прямими виборами і поєднують функції керівника виконавчої влади і спікера Ради, а також реалізують державні повноваження.

15. Для вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування треба домогтися реалізації конституційного принципу розмежування державних, регіональних і муніципальних фінансів; законодавчого закріплення нових принципів і механізмів субсидування державних органів місцевого самоврядування; прийняття примірних статутів, які б дали змогу провести чітку межу між компетенція ми представницьких і виконавчих органів, деталізувати статті місцевих бюджетів; утвердження партійних механізмів формування муніципальних органів.