Цели и задачи антимонопольного регулирования

Недостаточное внимание к целям и задачам антимонопольной политики составляет специфическую российскую особенность. В странах Евросоюза и США целям и задачам антимонопольной политики отводится едва ли не центральное место. Это не случайно: «Битва за антимонопольное регулирование начинается с определения его целей». Как указал выдающийся американский исследователь Роберт Борк, определение целей и задач антимонопольного регулирования — дело первостепенной важности, поскольку «все остальное (регулирование. — Прим. авт.) следует из ответа, который мы дадим на данный вопрос».

Закон «О защите конкуренции» называет несколько целей российского антимонопольного права: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков. Подобное утверждение скорее декларативно: провозглашая определенные цели, законодатель не раскрывает их содержания.

Как уже упоминалось, специфика антимонопольного законодательства предполагает проводимый антимонопольным органом детальный анализ поведения хозяйствующего субъекта, его воздействия на конкурентную среду, включая оценку экономического эффекта такого воздействия. Термин «конкуренция» означает противоборство участников рынка, при котором равное удовлетворение интересов каждого заведомо невозможно, так как в любом состязании априори есть победитель и проигравший.

Более того, помимо конкурентов в каждом антимонопольном деле всегда присутствуют и другие стороны, на которых исход борьбы оказывает непосредственное влияние, например потребители, участники смежных рынков. Чьи интересы в такой ситуации должны защищаться в первую очередь: победителя, проигравшего, конечного потребителя, участника смежного рынка? От ответа на этот вопрос зависит исход разрешения дела.

Допустим, поставщик предъявляет дистрибьютору ряд требований. Выполнение этих требований не очень выгодно дистрибьютору, так как налагает на него дополнительные обязательства. В этом смысле интересы дистрибьютора нарушены. Эти требования косвенно затрагивают контрагентов дистрибьютора: невыполнение требований поставщика дистрибьютором способно привести к прекращению поставок, что повлечет невозможность поставок дистрибьютором своему контрагенту. Следовательно, интересы контрагента дистрибьютора также нарушены. Если требования поставщика к дистрибьютору нацелены на улучшение качества дистрибуции товара (оптимизацию логистики, повышение требований к хранению товара, предоставление дополнительных услуг, связанных с товаром), то подобные требования имеют положительный эффект для потребителя.

В рассматриваемой ситуации налицо конфликт интересов поставщика, дистрибьютора, контрагента дистрибьютора и конечного потребителя. Российское антимонопольное законодательство, содержащее общие запреты в отношении действий, которые приводят к «ограничению конкуренции» или «ущемляют интересы других лиц», не конкретизирует, чьи интересы должны быть определяющими. Допустимы ли требования поставщика? Ограничение конкуренции на каком товарном рынке наиболее опасно (основной, смежный)?

Ответ на эти вопросы служит отправной точкой любого антимонопольного анализа, но его нельзя признать очевидным. Ни в экономической, ни в юридической науке нет единого мнения о целях и задачах антимонопольного регулирования. Среди них выделяются как сугубо экономические — максимизация экономической эффективности при проведении транзакций, предотвращение нежелательного перераспределения излишка от потребителя к производителю, так и социально-политические — защита малого бизнеса, поддержка отдельных социально значимых отраслей, защита потребителя.

Выбор целей антимонопольного регулирования находится в непосредственной зависимости от правовых, экономических, социокультурных особенностей государства в определенное время, так что универсального решения нет. Более того, история развития антимонопольного законодательства США и стран Евросоюза наглядно демонстрирует эволюцию целей во времени. Будучи инструментом воздействия на экономику, они меняются по мере достижения требуемого результата либо при возникновении новых проблем.

Названные в Законе «О защите конкуренции» цели совпадают с гарантиями, закрепленными в ст. 8 Конституции РФ. При этом только одна из них — защита конкуренции — имеет очевидное антимонопольное содержание. Другие цели нельзя достичь методами исключительно антимонопольного регулирования.

Так, свободное перемещение товаров обеспечивается усилиями антимонопольного, налогового, таможенного регулирования; свобода экономической деятельности, свобода экономического пространства достигается с помощью антимонопольного, конституционного, гражданско-правового, административного, уголовного регулирования; создание условий эффективного функционирования товарных рынков — совмещением методов антимонопольного, гражданско-правового, налогового, таможенного права, а также с использованием отраслевого регулирования.

Соответственно, попытки решить подавляющее большинство продекларированных в Законе «О защите конкуренции» задач исключительно методами антимонопольного регулирования обречены на провал.

Антимонопольная политика составляет неотъемлемую часть социально-экономической сферы государства и должна быть синхронизирована с иным государственным регулированием, в том числе налоговым, таможенным, гражданско-правовым, административным, уголовным, отраслевым. Попытки искусственно ее отграничить чреваты неэффективностью регулирования. Законодателю просто необходимо учитывать баланс частных и общественных интересов.