Тема 1. Правовые основы государственного регулирования экономики

Государственное регулирование экономики в учебной и научной литературе определяется как деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов^[1]. При этом признается, что государственное регулирование экономики строится на хозяйственно-правовой основе, т.е. в рамках гражданского и предпринимательского (хозяйственного) права, но отнюдь не по принципам административного права.

И это вполне справедливо, т. к. деятельность государства в лице его органов, осуществляющих государственное регулирование экономики, - это деятельность не только органов исполнительной (правительства, министерств и ведомств), но также законодательной и судебной власти. Более того, правовое регулирование экономической деятельности осуществляется в первую очередь органами законодательной власти, а защита субъектов такой деятельности - судами. Кроме того, органы законодательной власти применяют и такую организационную форму государственного регулирования, как государственный (парламентский) контроль. Суды (например, арбитражный суд по делам о банкротстве) могут также использовать организационные формы регулирования.

Направления (сферы) государственного регулирования экономики многообразны. К ним в первую очередь относятся соответствующие отрасли и подотрасли национального хозяйства России - это промышленность в целом, а также угольная, нефтяная, газовая, лесная, легкая, пищевая, электронная отрасли, промышленность строительных материалов, электроэнергетика, металлургия, машиностроение и приборостроение, капитальное строительство, жилищно-коммунальный комплекс, транспорт, сельское хозяйство, торговля, связь, информационные технологии и др. Каждая из перечисленных отраслей и подотраслей национального хозяйства имеет свой объем государственного влияния, что зависит от множества условий (значение для обороны, безопасности государства и обеспечения других публичных интересов, а также необходимость поддержания деятельности в сферах, не приносящих прибыль, и т.д.).

Основным направлением государственного регулирования экономики является реальный сектор экономики (отрасли производственной сферы). Безусловно, сферы естественных монополий, нуждаются в государственном регулировании, поскольку именно в них в настоящее время закладывается основа для функционирования всей экономики Российской Федерации. В равной мере это касается финансового рынка и его структурных элементов (рынка капиталов, денежного рынка и т.п.). Поскольку социальная сфера (труд, занятость, социальная защита, здравоохранение и т.д.) составляет ядро публичных интересов, обеспечение которых, в свою очередь, является одной из главных целей государственного регулирования экономики в целом. Государственный сектор экономики, несмотря на то, что либеральные реформы направлены на сведение его к определенному минимуму, является важной сферой государственного регулирования экономики. Государственным регулированием охвачена значительная часть частной предпринимательской деятельности, поскольку этот вид экономической деятельности в условиях рыночной экономики становится все более преобладающим.

К числу важнейших принципов государственного регулирования экономики относится принцип законности. И это естественно - государственное воздействие на экономику может осуществляться только на основе законов, нормы которых должны строго соблюдаться в процессе такого воздействия. Конституционный принцип единства экономического пространства (ст. 8 Конституции России) предполагает свободное перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Установленный там же принцип равенства форм собственности и действующих на их основе хозяйствующих субъектов служит основой для признания юридического равенства всех хозяйствующих субъектов и запрещения создавать привилегии для каких-либо их них. Принцип свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, также прямо закрепленный в Конституции Российской Федерации (ст. 34) предполагает свободный выбор вида деятельности, свободное определение условий договора, свободную конкуренцию, свободу деятельности на всей территории государства и т.д. Принципиально важное значение для оптимального сочетания в экономике рыночной саморегуляции и государственного регулирования имеет принцип сочетания частных и публичных интересов, поскольку, с одной стороны, частные интересы стремятся к максимальной саморегуляции, а с другой стороны, эффективная защита публичных интересов невозможна без государственного регулирования.

Под формами государственного регулирования экономической деятельности обычно понимают закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках действующего законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на экономику.

Экономические формы в условиях рыночного хозяйства можно охарактеризовать как меры, заключающиеся в определении направлений и стратегии развития экономики в целом или ее отдельных сфер и видов хозяйственной деятельности, а также как меры стимулирования определенных сфер экономики, видов и субъектов хозяйственной деятельности. В числе экономических форм государственного регулирования экономики – прогнозирование и программирование социально-экономического развития, налоговое, таможенное и валютное регулирование.

Правовые формы регулирования экономики состоят в определении государством видов и содержания права собственности, порядка регистрации и функционирования субъектов экономической деятельности, условий заключения хозяйственных договоров, правил обеспечения защиты конкурентной среды, установлении мер разрешения, запрета, а также мер принуждения для нарушителей экономического законодательства.

Организационные формы государственного регулирования экономики представляют собой меры управленческого порядка, применяемые в пределах, установленных законами, компетентными государственными органами в отношении экономики в целом, ее отдельных сфер, а также видов и субъектов хозяйственной деятельности. К организационным формам государственного регулирования экономики относятся: государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование, обязательные предписания, применение нормативов и лимитов, установление квот. Важнейшей организационной формой государственного регулирования экономики является государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами экономической деятельности.

В качестве относительно новой формы государственного регулирования, получающих развитие в настоящее время следует назвать государственную поддержку предпринимательской деятельности. В соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2007 года №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»^[2] (далее по тексту – ЗоРМСП) в числе основных целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации определены: развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в целях формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации; обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства; оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок Российской Федерации и рынки иностранных государств; увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, а также обеспечение занятости населения и развитие самозанятости (ст. 6).

Для реализации указанных целей ЗоРМСП (ст. 7) установил, что федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут предусматриваться следующие меры:

1) специальные налоговые режимы, упрощенные правила ведения налогового учета, упрощенные формы налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий;

2) упрощенная система ведения бухгалтерской отчетности для малых предприятий, осуществляющих отдельные виды деятельности;

3) упрощенный порядок составления субъектами малого и среднего предпринимательства статистической отчетности;

4) льготный порядок расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество;

5) особенности участия субъектов малого предпринимательства в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

6) меры по обеспечению прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и др.

Одновременно ЗоРМСП зафиксировал перечень полномочий органов государственной власти федерального уровня (ст. 9), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 10), а также органов местного самоуправления (ст. 11) по вопросам развития малого и среднего предпринимательства. В их числе: участие в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; разработка и реализация федеральных, региональных и межмуниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств соответствующих бюджетов; формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства.

Координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства создаются в целях: привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; выдвижения и поддержки инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства; выработки рекомендаций органам исполнительной власти Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства; привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработки по данным вопросам рекомендаций (ст. 13 ЗоРМСП).

ЗоРМСП определил в качестве форм поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность (ст. 16, п. 1).

При этом непосредственно в тексте Закона нашло закрепление содержание такой поддержки. В частности, определяется, что оказание имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях. Важно отметить установленный Законом запрет на передачу прав пользования имуществом в залог и внесение прав пользования таким имуществом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности (ст. 18).

В то же время определено, что условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, должны устанавливаться соответствующими программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства: федеральными, региональными и муниципальными (ст. 16, п. 2).

Порядок предоставления средств федерального бюджета на конкурсной основе в виде субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»^[3]. Следует отметить, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты такие долгосрочные (чаще всего на 4 года) программы^[4]. Аналогичные программы в настоящее время действуют в большинстве муниципальных образований^[5].

В современных условиях особое значение приобретают вопросы государственной защиты прав субъектов экономической деятельности, заключающейся в принятии конкретных мер по восстановлению или признанию (в судебном или внесудебном порядке) нарушенных или оспариваемых прав этих субъектов.

Судебная защита прав субъектов экономической деятельности осуществляется путем признания соответствующими судами общей юрисдикции недействительным ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, а в предусмотренных законом случаях также и нормативных актов, не соответствующих закону или иным правовым актам, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Судами (общей юрисдикции и арбитражными) могут быть применены меры государственного принуждения, как правовосстановительные, так и штрафного характера. В зависимости от содержания нарушенного права и характера нарушения они могут быть следующими: признание права судом или иным органом, осуществляющим защиту хозяйственных прав; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание сделки недействительной и применение последствий ее недействительности; присуждение к исполнению обязанности в натуре; взыскание причиненных убытков, а также предусмотренной законом или договором неустойки (штрафа, пени) и др.

Третейский суд – суд, избранный сторонами для разрешения споров между ними, и отправляет правосудие, основываясь на взаимном согласии и доброй воле сторон, а высшей его целью является заключение сторонами мирового соглашения. Третейские суды создаются на постоянной основе и временной основе.

К числу внесудебных форм защиты интересов субъектов экономической деятельности следует отнести деятельность третейских судов, медиацию, претензионный порядок защиты нарушенных прав, а также самозащиту таких прав.

Третейские суды как институт саморегулирования гражданского общества и инструмент альтернативного урегулирования споров осуществляют правоприменительную деятельность (разрешение гражданско-правовых споров) на основе взаимного волеизъявления сторон (третейского соглашения). Третейские суды создаются на основе Федерального закона № 102-ФЗ от 24 июля 2002 года «О третейских судах в Российской Федерации». В соответствии с этим законом в России создаются как постоянно действующие третейские суды (образуются торговыми палатами, общественными объединениями предпринимателей и потребителей, иными организациями - юридическими лицами, так и временные, для рассмотрения конкретного спора (суды ad hoc). Создание последних не требуют никаких регистрационных действий даже уведомительного характера.

Третейский суд руководствуется только действующим законодательством и полностью независим в принятии решения. Решение третейского суда подлежит немедленному добровольному исполнению. Если решение третейского суда не исполнено добровольно, то оно подлежит принудительному исполнению. В этом случае государственный суд вызывает стороны третейского разбирательства и предлагает им заявить о наличии оснований для отказа в выдачи исполнительного листа. Если законных оснований нет, то выдается исполнительный лист, который взыскатель имеет право направить в Федеральную службу судебных приставов либо в определённых законом случаях осуществить принудительное взысканием самостоятельно. За неисполнение решения третейского суда проигравшей стороной добровольно, третейским соглашением может быть предусмотрен штраф.

Близким по смыслу к процедурам и результатам деятельности третейских судов является медиация. Под нейпринято понимать технологию альтернативного урегулирования споров с участием третьей нейтральной, беспристрастной, не заинтересованной в данном конфликте стороны — медиатора, который помогает сторонам выработать определённое соглашение по спору. При этом стороны вправе полностью контролировать процесс принятия решения по урегулированию спора и условия его разрешения. В настоящее время в России применение медиации в арбитражных и гражданских судах регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»^[6].

В числе сфер применения медиации - урегулирование гражданских спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом процедура медиации не может применяться в гражданских отношениях, если результаты урегулирования спора могут затронуть интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы (например, по делам о несостоятельности (банкротстве).

Назначение медиатора производится по взаимному соглашению сторон, а услуги по проведению процедуры медиации могут оказываться как на платной, так и на бесплатной основе. Названным Законом установлены возможные формы медиации: внесудебная, досудебная и судебная, предусматривающая проведение процедуры медиации на любой стадии судебного разбирательства.

В случае, если стороны заключили соглашение о применении процедуры медиации и в течение оговоренного для ее проведения срока обязались не обращаться в суд или третейский суд для разрешения спора, который возник или может возникнуть между сторонами, суд или третейский суд признает силу этого обязательства до тех пор, пока условия этого обязательства не будут выполнены, за исключением случая, если одной из сторон необходимо, по ее мнению, защитить свои права. Если же спор передан на рассмотрение суда или третейского суда, стороны могут применить процедуру медиации в любой момент до принятия решения по спору соответствующим судом или третейским судом, в том числе по предложению судьи или третейского судьи.

Медиативное соглашение (решение по возникшему спору), достигнутое сторонами в результате процедуры медиации, проведенной без передачи спора на рассмотрение суда или третейского суда, представляет собой гражданско-правовую сделку, направленную на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон. Медиативное соглашение, достигнутое после передачи спора на рассмотрение суда или третейского суда, может быть утверждено судом или третейским судом в качестве мирового соглашения.

Одним из эффективных способов защиты интересов субъектов экономической деятельности является установленная государством самозащита гражданских прав, под которой следует понимать совершение физическим или юридическим лицом не запрещенных законом действий, направленных на охрану его прав и интересов. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статью 14, которая названа «Самозащита гражданских прав». В этой статье законодатель провозгласил, что «допускается самозащита гражданских прав». Её положения, безусловно, распространяются на сферу экономической деятельности. К сожалению, самого понятия самозащиты в законе нет, а лишь установлено, что «способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению, и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения». Буквальное толкование указанной нормы дает основания полагать, что самозащита гражданских прав может осуществляться только тогда, когда права уже нарушены. На самом деле, самозащита не сводится к защите уже нарушенного права, а является нормативно-правовым основанием для самозащиты субъекта экономической деятельности в любых ситуациях, а не только тогда, когда его права уже нарушены и ему причиняется вред.

Речь идет о том, что предприниматель вправе осуществлять превентивные охранительные действия, обеспечивающие защиту его интересов от возможных посягательств. Охрана объектов собственности предпринимателя обеспечивается прежде всего, признанием исключительных прав данного предпринимателя на эти объекты со стороны компетентных государственных органов, что достигается путем выдачи свидетельств о праве на недвижимое и недвижимое имущество, патентов на изобретения, промышленные образцы и полезные модели, регистрацией товарных знаков с фирменными наименованиями, знаков обслуживания и т.п. В распоряжении предпринимателей имеются разнообразные юридические и технические средства охраны их имущества. Например, в целях сохранности имущества ведется его бухгалтерский учет, проводятся инвентаризация и переоценка, составляются балансы, заключаются договоры о полной материальной ответственности с лицами, которым вверено имущество предпринимателя. В интересах охраны имущественных комплексов и других крупных объектов привлекаются специализированные подразделения милиции, с которыми заключаются договоры на вневедомственную охрану; денежные средства и драгоценности хранятся в коммерческих банках; ценные бумаги сдаются на хранение депозитарию, с которым заключается депозитарный договор. Охрана имущества от хищений и других посягательств обеспечивается применением специальных технических средств: оборудования, сигнализации и т.п.

В последнее десятилетие в России наиболее актуальное значение стала приобретать такая форма взаимодействия государства и иных субъектов экономической деятельности, как государственно-частного партнерства (ГЧП). Оно рассматривается в качестве необходимого условия развития эффективной рыночной экономики, особенно в в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства недостаточно средств на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности.

Впервые правовые основы ГЧП были сформулированы в законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». К настоящему времени законы о ГЧП в 69 субъектах Российской Федерации. Однако по признанию большинства специалистов, многие их них недостаточно проработаны и слабо влияют на реальную действительность^[7]. В этих условиях ГЧП организуется в виде концессий, которые регламентируются нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»^[8]. Указанный закон предусматривает заключение договора, в соответствии с которым одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения. В свою очередь, концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением.

В качестве концедента может выступать Российская Федерация, либо субъект федерации, либо муниципальное образование, а концессионера - индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, которые, вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и бо́льшую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенного капитала. К сожалению, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» предусматривает только весьма ограниченные типы соглашений: BOT («Строительство - управление - передача») и BTO («Строительство – передача - управление») и BOO («Строительство - Владение – Управление»). Данный недостаток призван компенсировать Федеральный закона «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации». Его объекты жилищно-коммунального хозяйства и оборонного значения.

В настоящее время в Москве по схеме ГЧП было построено метро «Мякинино», реализуется строительство скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург, северного дублера Кутузовского проспекта, реконструкция 63 городских больниц.