I. Основные институциональные особенности предстоящих выборов

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Доклад подготовлен экспертной группой КГИ (руководитель кандидат политических наук А.В.Кынев, эксперт Комитета гражданских инициатив, доцент департамента политической науки НИУ ВШЭ).

18 сентября 2016 года состоятся очередные выборы Государственной Думы РФ – седьмые с момента распада Советского Союза и формирования Российской Федерации как суверенного государства (предыдущие выборы проводились в 1993, 1995, 1999, 2003, 2007 и 2011 годах; с 2011 года Госдума избирается на 5 лет). Данный обзор посвящен их основным институциональным и политическим особенностям.

I. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРЕДСТОЯЩИХ ВЫБОРОВ

По целому ряду характеристик предстоящие выборы будут радикально отличаться от двух последних федеральных избирательных кампаний 2007 года и 2011 года и отчасти означать возвращение к электоральной формуле 1993-2003 годов (смешанная избирательная система в равном соотношении мажоритарной и пропорциональной составляющих). Однако даже по сравнению с электоральной формулой 1993-2003 годов выборы будут иметь целый ряд существенных отличий, связанных преимущественно с намного более жесткими правилами допуска к участию в выборах, радикально усилившимися цензами и минимизацией общественного контроля.

Основными особенностями предстоящей избирательной кампании являются:

· Возвращение смешанной избирательной системы, последний раз применявшейся на выборах Государственной Думы РФ в декабре 2003 года;

· Существенное увеличение числа потенциальных субъектов избирательного процесса вследствие либерализации в 2012 году порядка регистрации политических партий (ранее в выборах депутатов Государственной Думы РФ могли принимать участие 7 партий; в выборах депутатов Государственной Думы РФ в настоящее время имеют право принимать участие 75 партий);

· Юридически спорный перенос выборов с декабря на сентябрь 2016 года (несмотря на то, что Государственная Дума РФ в соответствии с Конституцией избирается сроком на пять лет и ее полномочия истекают, согласно мировой традиции исчисления сроков полномочий, ровно спустя пять календарных лет после даты предыдущих выборов), резко усложняющий проведение партиями и кандидатами избирательных кампаний, значительная часть которых придется на сезон массовых летних отпусков, что будет означать отсутствие в это время на месте проживания многих избирателей;

· Резкое ужесточение порядка регистрации кандидатов от политических партий, не имеющих льгот, и самовыдвиженцев по сравнению со всеми ранее проводившимися федеральными выборами;

· Беспрецедентная нарезка избирательных округов в регионах, где образуется более одного избирательного округа: происходит дробление территории крупных городов между несколькими избирательными округами вместо образования компактных городских округов. Это не только снижает возможности политического представительства городов (возникает ситуация, когда более высокая явка во входящей в округ региональной периферии при объективно более низкой явке в городе может привести к искажениям представительства), но и увеличивает логистические издержки проведения в таких округах избирательных кампаний, резко усложняет в дальнейшем работу избранных депутатов с избирателями;

· Изменился также порядок отнесения к избирательным округам избирателей, находящихся за пределами Российской Федерации, которые теперь распределены между существенно увеличившимся числом округов (как правило, в регионах протестного голосования) вне какой-либо логической связи между территорией округа и отнесенными к ней заграничными участками;

· Резко сокращены возможности электорального контроля как со стороны партий и кандидатов, так и со стороны общественности. Данные изменения создают дополнительные возможности для фальсификаций и иных манипуляций при проведении голосования и подсчета голосов;

· 18 марта 2016 года Государственная Дума РФ приняла в первом чтении законопроект о предоставлении партиям права лишать мандатов депутатов «за систематическое неисполнение своих обязанностей» по инициативе фракции, в которой он состоит. При этом в самом зале заседаний в это время отсутствовали многие депутаты (по оценке около трети). Среди обязанностей, за неисполнение которых предлагается лишать полномочий, перечисляются посещение пленарных заседаний Государственной Думы, работа в комитетах и комиссиях, прием избирателей. Формально авторами проекта выступили депутаты фракции «Справедливая Россия» во главе с ее лидером Сергеем Мироновым. После жесткой критики данного проекта как антидемократического и коррупциогенного, 22 марта 2016 года было сообщено^[1], что Государственная Дума отложит принятие данного законопроекта в связи с необходимостью внести в него поправки, в том числе уточнить, что подразумевается под неисполнением обязанностей. Соответствующий законопроект был принят одновременно во втором и третьем чтении. Однако 22 апреля закон все же был принят одновременно во втором и третьем чтении. Принятая редакция предусматривает возможность лишения депутатов мандата за совокупное неисполнение своих служебных обязанностей, оговоренных в 8 и 12 статьях закона о парламентском статусе в течение 30 календарных дней – в частности, неучастие в пленарных заседаниях, а также утрату связи с избирателями. Депутат может быть лишен мандата лишь по инициативе своей фракции, либо по предложению комитета, в котором он состоит. Окончательное решение «об установлении основания» будет принимать комиссия палаты по этике; в случае, если решение об отзыве мандата было одобрено, оформляется оно через постановление Госдумы.

Обращает внимание, что, хотя новый федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы …» № 20-ФЗ еще не применялся и был принят Государственной Думой РФ только 14 февраля 2014 года, одобрен Советом Федерации РФ 19 февраля 2014 года и подписан Президентом РФ 22 февраля 2014 года, за прошедшее время в него уже вносились следующие изменения:

Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 355-ФЗ – дополнительные ограничения для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, которым запрещено теперь любое участие в избирательном процессе. Ужесточены запреты на взаимодействие политических партий с иностранными юридическими лицами; иностранными гражданами; лицами без гражданства; международными организациями и международными общественными движениями; некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от иностранных государств, а также от указанных выше органов, организаций или физических лиц и т.д. Уменьшены размеры сумм, информацию о поступлении и расходовании которых с избирательных счетов должны публиковать СМИ;

Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 231-ФЗ – изменения в Приложение к закону о форме сведений о размере и источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о счетах (вкладах) в банках, ценных бумагах;

Федеральным законом от 14 июля 2015 года № 272-ФЗ – перенос выборов с декабря на сентябрь 2016 года. Слова «первое воскресенье месяца» заменены на «третье воскресенье месяца»;

Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 287-ФЗ – в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2014 года № 33-П отменена возможность депутата, досрочно прекратившего полномочия, вновь получить депутатский мандат вместо выбывшего депутата;

Федеральным законом от 15 февраля 2016 года № 29-ФЗ (законопроект был первоначально внесен депутатами от партии КПРФ, но в ходе принятия подвергся существенным изменениям) – число замен члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса ограничено пятью разами. Число наблюдателей от одного субъекта назначения (партии, кандидата) в одну избирательную комиссию ограничено двумя. При этом введено требование представления списка назначенных наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Закреплено право наблюдателя производить фото- и (или) видеосъемку (с того места, которое определено председателем участковой комиссии). Определено, что наблюдатели удаляются из помещения для голосования, если факт нарушения ими законодательства установлен в судебном порядке;

Федеральным законом от 09 марта 2016 года № 65-ФЗ – в статью 65 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации» и статью 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внесены положения об обязательном участии избирательных объединений и кандидатов в совместных агитационных мероприятиях. При этом установлено, что в них могут участвовать зарегистрированные кандидаты только лично, за исключением случаев, предусмотренных федеральнымзаконом. При невыполнении данной нормы доля эфирного времени, отведенная избирательному объединению или кандидату, распределяется между другими участниками данного совместного агитационного мероприятия (в том числе, даже если в данном мероприятии может принять участие только один участник).

Федеральным законом от 09 марта 2016 года № 66-ФЗ внесены изменения одновременно в десять федеральных законов. Ряд существенных изменений: присутствие на избирательном участке в день голосования разрешено только тем представителям СМИ, которые заключили не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании трудовой или возмездный гражданско-правовой договор; заявки на их аккредитацию должны быть поданы не позднее чем за три дня до дня голосования. В качестве отдельного вида СМИ выделены сетевые издания. Запрещено изготовление печатных агитационных материалов по договору с физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями. Установлено, что, если кандидат менял фамилию, или имя, или отчество в период избирательной кампании либо в течение года до начала избирательной кампании, в бюллетене также указываются прежние фамилия, имя, отчество кандидата (норма против спойлеров, специально меняющих фамилии). Установлено, что на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными выборами, досрочное голосование не проводится, а осуществляется голосование по открепительным удостоверениям. Увеличен с 15 до 40 млн. руб. предельный размер расходов избирательного фонда кандидата по мажоритарному округу на выборах в Государственную Думу РФ. Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен статьей 5.69, вводящей штрафы для наблюдателей за нарушение «порядка работы избирательной комиссии либо создание помех участию избирателей, участников референдума в голосовании, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния» – для граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; для должностных лиц – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Федеральным законом от 05 марта 2016 года № 92-ФЗ – среди изменений статья 62 дополненачастью 8¹, согласно которой использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию, о политической партии и кандидатах, не допускается.