Территориальные финансы – это финансы субъектов федерации и местные финансы

Финансовые ресурсы субъектов федерации аккумулируются в региональном бюджете и в бюджете территориальных государственных внебюджетных фондов.

Все бюджеты субъектов РФ равны во взаимоотношениях с федеральным бюджетом РФ. Принцип равенства предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Все нормы и нормативы, используемые для расчета финансовой помощи субъектам РФ, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектом РФ при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов РФ состоят из:

1. Налоговых доходов:

- региональных налогов и сборов;

- отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов;

- пени, штрафы и другие формы принудительных изъятий.

2. Неналоговых доходов:

- доходов от использования и продажи имущества субъектов РФ;

- доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;

- части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов;

- доходы в виде финансовой помощи из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции);

- безвозмездные перечисления.

Доходы от региональных налогов и сборов поступают в бюджет субъектов федерации полностью или в определенной пропорции в соответствии с порядком бюджетного регулирования между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами. Пропорции их разграничения на постоянной основе (т.е. на срок не менее 3 лет) определяются законом о бюджете субъекта федерации на очередной финансовый год и федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов поступают на уровень субъекта федерации вместе с отчислениями, передаваемыми в порядке бюджетного регулирования из федерального бюджета местным бюджетам. Поэтому на уровне субъекта федерации эти отчисления должны быть разграничены. Например, если по какому-либо регулирующему федеральному налогу пропорции распределения определены как 40% - в федеральный бюджет, 30% - в бюджет субъектов федерации и 30% - в местный бюджет, то субъект федерации, получив 60%, отдает в местный бюджет не менее 30%. Это означает, что взаимоотношения бюджетов носят последовательный характер:

федеральный бюджет ® бюджет субъектов федерации ® местный бюджет.

Местные бюджеты напрямую из федерального бюджета ничего не получают. Это определяет важную роль бюджета субъекта федерации в межбюджетных отчислениях в стране.

Межбюджетные отношения субъекта федерации включают отношения:

1. субъект федерации - федерация;

2. субъект федерации – местное самоуправление.

Если субъекту федерации с федерального уровня передаются государственные полномочия, не относящиеся к предмету ведения субъекта федерации, то ему передаются и необходимые для этого финансовые средства, учитываемые в бюджете федерации в форме безвозмездных перечислений по взаимным расчетам.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставление дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов (по федеральным целевым программам, капитальным расходам);

- предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Субъект федерации – получатель дотаций не имеет права ставить своих служащих в лучшие условия по сравнению с федеральными служащими; предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов своего бюджета и предоставлять свои гарантии в размере, превышающем 5% расходов своего бюджета.

Бюджет субъекта федерации составляется и исполняется на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 135) устанавливает, что "пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов." Норматив минимальной бюджетной обеспеченности определяется путем умножения количественного значения минимальных государственных социальных стандартов на нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Если бюджет субъекта федерации не может гарантировать минимальную бюджетную обеспеченность, он должен получить финансовую помощь (в виде дотации) из федерального бюджета. К сожалению, это положение Бюджетного кодекса РФ в настоящее время не соблюдается, т.к. до сих пор (начало 2001 г.) едины для всей страны нормы минимальных государственных социальных стандартов и нормативы финансовых затрат не установлены. Поэтому некоторые субъекты РФ разрабатывают и законодательно оформляют свои нормы и нормативы.

Для этого проводится инвентаризация сети учреждений социальной сферы, анализируется обоснованность сложившихся затрат на их услуги, разрабатываются мероприятия по рационализации этой сети.

Нормы и нормативы разрабатываются по топливу, по среднему охвату детей услугами дошкольных учреждений, по услугам дополнительного образования, по группам продленного дня, по наполняемости классов в школах, по методическим кабинетам, по видам медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно (стационары, амбулаторно, скорая помощь), по услугам областной культуры, по учреждениям социальной поддержки населения, по физической культуре и спорту, по услугам жилищно-коммунального хозяйства (уровень платежей населения в процентах от стоимости услуг, процент дохода на оплату услуг, предельная стоимость предоставляемых услуг на 1 м² общей площади и др.) Нормативы могут устанавливаться в процентах от нормативных затрат на вид деятельности, в расчете на 1 жителя в рублях, в расчете на 1 тыс. жителей по группам в рублях, на одного работника органов управления субъекта федерации, на 1 человека, занимающегося какой-то деятельностью (например, в кружках) и т.д.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предполагается осуществлять с помощью созданного в 1998 г. Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты. Расчет трансфертов должен осуществляться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Но в 1999 г. трансферты были рассчитаны на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ. Если они были меньше, чем среднедушевые бюджетные доходы по РФ, то регион относился к нуждающимся в поддержке. Если бюджетный доход на одного жителя не обеспечивал текущих расходов бюджета в планируемом году, то регион относился к особонуждающимся. Регионы получали в первом случае суммы, недостаюшие до среднедушевого бюджетного дохода, во втором случае – суммы, недостающие для покрытия текущих расходов. В 2000 г. при расчете доли регионов в ФФПР использовалась методика, по которой оценивался налоговый потенциал территорий на базе валового регионального продукта.

На 2001 г. объем ФФПР утвержден в сумме 147,5 млрд. руб. (в 2001 г. – 100,4 млрд. руб.).

С целью создания во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры создан Фонд регионального развития (ФРР). Из этого фонда будет оказываться инвестиционная поддержка создания социальной инфраструктуры в регионах. Размер ФРР на 2002 г. установлен в17,5 млрд. руб.

В 2002 г. создан Федеральный фонд реформирования региональных финансов (1,2 млрд. руб.) и Федеральный фонд софинансирования социальныхрасходов (18,7 млрд. руб.).

Фонд компенсаций (ФК) утвержден на 2002 г. в сумме 40,7 млрд. руб. Из этого фонда будут предоставляться субсидии бюджетам субъектов федерации на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в РФ" и субвенции на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (безвозмездные перечисления по взаимным расчетам).

Для того чтобы выполнить свои обязательства федеральные органы власти проводят централизацию части налогов (например, НДС поступает в 2001 г. только в федеральный бюджет). Это связано с тем, что до этого финансирование, например, Закона "О ветеранах" осуществлялось в среднем по России на 30% (диапазон колебаний по регионам был от 5% до 100%).

Кроме того, бюджеты субъектов федерации получают бюджетные ассигнования и на другие цели:

- дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям;

- государственная поддержка дорожного хозяйства;

- расходы по реализации федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом "О ветеранах" и др.

Полученная субъектом федерации финансовая помощь из федерального бюджета к собственным доходам бюджета субъекта федерации не относится, безвозмездные перечисления - относятся.

Расходы бюджетов субъектов федерации можно разделить на две группы:

1. расходы, осуществляемые совместно с бюджетами других уровней (см. глава 3);

2. расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов федерации. К этим расходам относятся:

- обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации;

- обслуживание и погашение государственного долга субъекта федерации;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- формирование государственной собственности субъекта федерации;

- обеспечение выборов, референдумов, деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

- оказание финансовой помощи и предоставление бюджетных ссуд местным бюджетам;

- обеспечение осуществления отдельных полномочий субъекта федерации, передаваемых на муниципальный уровень;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ;

- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъекта РФ.

Таким образом, получая финансовую помощь, безвозмездные перечисления по взаимным расчетам, бюджетные ссуды из федерального бюджета, бюджет субъекта федерации, в свою очередь, оказывает финансовую помощь, осуществляет безвозмездные перечисления и предоставляет бюджетные ссуды местным бюджетам.

Бюджет субъекта федерации может предоставлять бюджетные кредиты, осуществлять внутренние и внешние заимствования. Причем, если по внутренним заимствованиям субъект федерации определяет их перечень и порядок, то внешние заимствования осуществляются только через федеральный бюджет (ФРРФ).

Бюджетный кредит может предоставляться не только бюджетным учреждениям, государственным предприятиям, но и юридическим лицам, таковыми не являющимися.

Расходы бюджета на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются при условии включения их в региональную целевую программу в соответствии с решением органа исполнительной власти субъекта федерации.

Если бюджетные инвестиции предоставляются юридическим лицам, не являющимся государственными предприятиями, то субъект федерации становится сохозяином в собственности субъекта инвестиций.

Из бюджета субъекта федерации выделяются бюджетные ассигнования на содержание бюджетных учреждений субъекта федерации. Перечень расходов бюджетных учреждений строго регламентируется и охватывает только текущие расходы. Бюджетные учреждения закупают товары, работы и услуги либо по заключительным контрактам, либо в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственного контракта. На основе государственных контрактов осуществляются закупки на сумму свыше 2000 ММОТ. Закупка осуществляется для государственных нужд субъекта федерации. Вся совокупность заключенных субъектом федерации государственных контрактов на поставку продукции, работ, услуг за счет средств своего бюджета составляет государственный заказ субъекта федерации. Должны вестись реестры закупок с указанием что, где, у кого, за сколько и когда купили.

В расходной части бюджета субъекта федерации может быть предусмотрено создание резервных фондов (например, на финансирование непредвиденных расходов). Превышение расходов бюджета субъекта федерации над его доходами означает дефицит. Размер дефицита бюджета субъекта федерации не может превышать 5% объема его доходов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета).

Основными для субъекта федерации источниками покрытия дефицита бюджета являются внутренние источники.

Государственный долг субъекта РФ – это совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта федерации имуществом, составляющим казну субъекта федерации.

Российская Федерация несет ответственность по долговым обязательствам субъектов федерации в случае, если эти обязательства были гарантированы Российской Федерацией.

Предельный размер государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов бюджета субъекта РФ (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ).

Срок погашения государственного долга субъекта РФ не может превышать 30 лет.

Межбюджетные отношения субъекта федерации регулируются изданными им законами. В Ярославской области действует Закон Ярославской области от 3.11.98 №29-з "О межбюджетных отношениях в Ярославской области". Этот закон в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Уставом Ярославской области, Законом Ярославской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" и Законом Ярославской области "О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ярославской области" регулирует отношения между органами государственной власти Ярославской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области.

Межбюджетные отношения в Ярославской области строятся на следующих принципах:

- взаимной заинтересованности и ответственности за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

- применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

- выравнивания доходов муниципальных образований;

- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

- гласности межбюджетных отношений.

Финансовые ресурсы местного самоуправления аккумулируются в местном бюджете.

Минимальный местный бюджет – расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности (в г.Рыбинске пока это стандарты и нормативы Ярославской области).

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности – расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Органы власти субъектов федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Обеспечение осуществляется с учетов доходов консолидированного бюджета субъекта федерации с корректировкой на уточняющие коэффициенты в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, установленными на текущий финансовый год.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, доходов целевых бюджетных фондов.

По данным статистики в 2000 г. доля местных налогов и сборов (23) обеспечивала от 10% до 15% доходов местных бюджетов. Отрицательно повлияла на доходы местных бюджетов отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, т.к. его доля колебалась от 13 до 70% доходов местных бюджетов и до 90% собственных налоговых доходов местных бюджетов. Введение дополнительно 5% отчислений от налога на прибыль не компенсирует потерю (учитывая еще и собираемость этого налога).

Из бюджета субъекта федерации в местные бюджеты может поступать часть федеральных налогов, которые зачисляются в региональный бюджет. Это осуществляется в соответствии с едиными базовыми нормативами отчислений этих налогов, установленных законом субъекта федерации. Например, подоходный налог с физических лиц (федеральный налог) распределяется между бюджетами разных уровней в 2001 г. в пропорции:

- федеральный бюджет – 1%;

- региональный бюджет – 24%;

- местный бюджет – 75%.

Из суммы, равной 24% этого налога, по закону Ярославской области "О межбюджетных отношениях в Ярославской области" 90% поступает в местные бюджеты, что увеличивает общие поступления этого налога в местные бюджеты (90% берется от суммы, собранной на данной территории, но причитающейся к перечислению в региональный бюджет).

Для отдельных местных бюджетов могут устанавливаться индивидуальные нормативы. Это осуществляется в том случае, если отчисления по базовым нормативам не обеспечивают минимальные расходы местных бюджетов.

Неналоговые доходы (доходы от использования и продажи имущества, находящиеся в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления) полностью поступают в местный бюджет.

В местный бюджет должны поступать средства из регионального бюджета не только на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, но и осуществление полномочий, не являющихся предметом местного самоуправления, ассигнования на развитие социальной инфраструктуры, на развитие региональных финансов, компенсаций, т.е. фактически часть средств, которые региональный бюджет получил из ФФПР, ФРГ, ФРРФ и ФК (федеральный бюджет).

Для этого в бюджете субъекта федерации могут создаваться:

1. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), средства из которого распределяются в соответствии с фиксированной формулой в виде дотаций.

2. Фонд регионального развития муниципальных образований (ФРРМО) – для финансирования капитальных вложений.

3. Фонд развития муниципальных финансов (ФРМФ) – для финансового оздоровления муниципальных образований (прежде всего бездотационных и низкодотационных). Источники средств фонда – заемные и др.

Из бюджета субъекта федерации могут передаваться также:

- средства по взаимным зачетам в целях минимизации встречных финансовых потоков;

- ассигнования на областные целевые программы;

- субвенции на осуществление государственных полномочий.

К сожалению, передача средств из регионального бюджета не всегда осуществляется в объеме, достаточном для обеспечения обязательств, взятых на себя федеральными и региональными органами власти, а выполняемых органами местного самоуправления, т.к. они ближе к населению. Сюда можно отнести, в частности, обязательства перед инвалидами, ветеранами, гражданами, имеющими детей и т.п. В результате претензии по неисполнению обязательств вышестоящих органов власти предъявляются органам местного самоуправления, не имеющим финансовых средств на их исполнение.

Причем, органы местного самоуправления имеют право принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Муниципальные образования не имеют возможности восстановить свои права в суде, т.к. межбюджетные отношения не подведомственны судам. Правда, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрены внесудебные процедуры рассмотрения межбюджетных споров, но они малоэффективны.

Бюджетный кодекс РФ представляет местным бюджетам право передачи доходов на другие уровни бюджетной системы, но практически этого не происходит из-за недостаточности средств местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов разграничиваются с расходами субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование на основании разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации и местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления определяются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", законами субъекта федерации.

Из местных бюджетов финансируются функциональные виды расходов: содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта; средств массовой информации и т.д., находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; содержание органов охраны общественного порядка; содержание и развитие ЖКХ; дорожное строительство и содержание дорог местного значения; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга и др.

Расходы местного бюджета можно разделить на текущие и капитальные, как и в бюджетах других уровней, но многие местные бюджеты не в состоянии осуществлять капитальные расходы.

Доходы местного бюджета должны покрывать его текущие расходы. В Ярославской области объем расходов местных бюджетов на развитие учитывается в минимальных бюджетах в размере 10% от объема расходов, рассчитанных по временным нормативам минимальной бюджетной обеспеченности.

Расходы местного бюджета могут осуществляться в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, на закупку по муниципальным контрактам; трансфертов населению по обязательствам органов государственной власти и местного самоуправления; бюджетных кредитов юридическим лицам; субвенций и субсидий юридическим и физическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; средств на обслуживание и погашение муниципального долга.

При повышении расходов над доходами местного бюджета возникает дефицит, размер которого не может превышать 3% объема доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы). В качестве источников покрытия дефицита местного бюджета могут использоваться только внутренние источники в форме муниципальных займов и кредитов кредитных организаций.

При этом следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ ограничивает объем заемных средств, направленных муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита местного бюджета суммой, равной 15% объема доходов местного бюджета, без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств (для регионального бюджета эта цифра составляет 30%).

Расходы на обслуживание муниципального (и регионального) долга не могут быть больше 15% объема расходов соответствующего бюджета.

Поступление из источников покрытия дефицита регионального и местного бюджетов могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для обслуживания и погашения соответствующего долга.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования образует муниципальный долг. Муниципальный долг полностью без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Сроки погашения долговых обязательств муниципального образования не могут превышать 10 лет.

Предельный размер муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы).

Глава 5. Финансы социальной сферы.

Социальная политика – это область деятельности государства по отношению к формированию жизненного уровня населения, воспроизводству человеческого капитала, оказанию социальных услуг и развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровнях.

Инструментами реализации социальной политики государства служат законы, программы, нормы и нормативы финансирования, соответствующие стандарты и т.д. Сложившаяся в том или ином обществе модель социального развития является общественным компромиссом, результатом поиска общественно-политического баланса, равновесия интересов различных групп и слоев населения.

Долгосрочной целью государственной социальной политики должно стать обеспечение уровня и качества жизни граждан по критериям постиндустриального общества.

Существуют следующие индикаторы уровня жизни населения:

1. среднедушевые денежные доходы;

2. среднемесячная начисленная заработная плата;

3. покупательная способность денежных доходов;

4. распределение населения по уровню среднедушевых денежных доходов;

5. коэффициент дифференциации доходов населения;

6. прожиточный минимум (физиологический и социальный);

7. минимальная продовольственная корзина;

8. показатели дефицита низких доходов (т.е. недостаток по отношению к прожиточному минимуму);

9. обеспеченность населения товарами длительного пользования, услугами;

10. удельный вес расходов на образование, здравоохранение в ВВП и др.

Государство использует два метода в решении социальных задач:

1 Адаптивный – это метод установления минимума прав и социальных гарантий для работающих. Он реализуется через проведение активной политики содействия занятости; социального партнерства в регулировании оплаты труда и распределения доходов; оптимизацию налогообложения и системы социального страхования.

2 Защитный – для нетрудоспособных и социально незащищенных, не имеющих возможности обеспечить свое существование без помощи государства. Он реализуется через формирование фондов денежных средств для обеспечения социальной защиты населения. В настоящее время формируется система адресной социальной помощи. В реализации этого метода ключевое значение имеет государственное финансирование. Эта система государственного социального обеспечения.

Обеспечение социальной защиты населения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, а также за счет государственных внебюджетных фондов.

За счет этих средств осуществляется социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, в случае безработицы и т.д.

Глава 6. Реформирование бюджетных отношений в современных условиях

Процесс реформирования охватит несколько лет.

Основными направлениями реформирования являются:

1. Реформа бюджетного процесса

2. Реформа бюджетного сектора

3. реформа межбюджетных отношений

4. Совершенствование процедур исполнения бюджетов.

Ключевой элемент реформирования – реформа бюджетного процесса, которая включает следующие направления:

1. Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета

2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств

3. Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования

4. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Реформа бюджетного процесса одобрена Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". В нем излагается "Концепция реформирования бюджетного процесса в российской Федерации в 2004 – 2006 годах". Постановлением № 249 утверждены также "Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования" и "План мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской федерации в 2004 – 2006 годах".

Рассмотрим основные направления реформирования бюджетного процесса РФ в 2004 – 2006 годах.

Цель реформы – повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами".

Это означает:

1. Переход к среднесрочному бюджетному планированию, ориентированному на результаты (СБОР). Четкую привязку бюджетных расходов к функциям государства.

2. Разработку четких критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств (главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств).

3. Разработку четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики.

4. Расширение полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета.

5. Реальное применение методов программно-целевого планирования.

6. Создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов.

7. Переход к использованию четких правил изменения объема и структуры ассигнований из бюджета и к повышению предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

8. Приоритет внутреннего контроля, переход ответственности за принятие решений на нижние уровни.

9. Составление и утверждение бюджета должно быть переориентировано на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.

10. Существенное расширение полномочий исполнительной власти при исполнении бюджета.

11. Переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Введение новой системы бюджетного планирования не может быть форсировано. Ее методы и процедуры требуют практической отработки, которая охватит 2005-2006 годы и будет осуществляться путем эксперимента, не требующего внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.

Новая система организации бюджетного процесса в РФ начнет работать с формирования бюджетов на 2007 год, после создания для нее всей необходимой правовой базы. Процесс охватит бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.

В рамках реформирования бюджетного процесса предполагается реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета.

В настоящее время сохраняются функциональная, ведомственная и экономическая классификация расходов бюджетов РФ.

Вводится классификация операций сектора государственного управления, с которой в будущем будет интегрирована экономическая классификация расходов.

На федеральном уровне будут определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации. Дальнейшая детализация расходов будет происходить на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы. Это повысит свободу маневра для органов государственной власти в ходе бюджетного процесса.

Ведомственная классификация будет реализовываться путем применения кода администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).

При формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые.

Расходные обязательства бюджетов, установленные действующим законодательством, в настоящее время в РФ существенно превышают возможности бюджетов по их выполнению. Поэтому пока в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год проводится выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств. При утверждении и исполнении бюджетов такое выделение пока не применяется.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъектов РФ, муниципальных образований), обусловленных действующими нормативными актами, договорами и соглашениями.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъектов РФ, муниципальных образований), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми к введению в плановом периоде.

Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и в пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, во избежание возникновения необеспеченных мандатов.

При этом основная часть бюджета принимаемых обязательств будет распределяться только между действующими и (или) принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, так как нет пока прозрачной методологии определения и корректировки объема действующих обязательств.

Кроме того, предлагается различать:

1. обязательства, вытекающие из нормативно-правовых актов (публичные обязательства), для которых предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие их безусловное исполнение;

2. обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства), по которым должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств).

В рамках бюджетной реформы предполагается переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию.

В рамках этого планирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год будет составной частью трехлетнего финансового документа, ежегодно обновляемого и смещаемого на один год. Это обеспечит преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, и в то же время позволит вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями ее достижения.

Формально применяемый в РФ перспективный финансовый план соответствует этим принципам. Но на практике он выполняет только роль справочно-информационного сопровождения проекта бюджета на отдельно взятый год. Причины:

1. недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования;

2. изменения налогового законодательства;

3. наличие крупных "необеспеченных мандатов";

4. зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов;

5. отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями ее реализации и др.

Поэтому необходимо утверждение соответствующим органом исполнительной власти порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат, процедуры пересмотра его параметров и т.д.

Основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Именно программы позволят обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Они приходят на смену сметному планированию.

Субъекты бюджетного планирования (главные распорядители бюджетных средств) должны будут ежегодно предоставлять в Правительство РФ, в МФ РФ и МЭРиТ РФ доклады о результатах и планах (основных направлениях) своей деятельности. Такие же доклады предполагается ввести на региональном и местном уровнях.

В каждой программе должна быть четко определена цель, ожидаемые результаты, источники и размер финансирования, орган публичной власти, несущий административную ответственность за ее реализацию.

Бюджетные программы будут двух типов:

1. федеральные целевые программы;

2. ведомственные целевые программы (которые будут сформированы из сметных расходов федеральных органов власти на финансирование того или иного ведомства, но с определением четкой цели, измеримых результатов, системы оценки, индикаторов их достижения и т.д.)

Принцип формирования и реализации у них будет одинаковым, а содержание и статус – разные.

Правительством определены основные различия между федеральными и ведомственными целевыми программами и общие требования, предъявляемые к ним.

Основной формой реализации программно-целевого метода бюджетного планирования должны стать ведомственные целевые программы. Они - инструмент бюджетного планирования, а федеральные целевые программы - инструмент экономической политики.

Заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ будет достигаться путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

В рамках реформы бюджетного процесса предполагается также упорядочить и сократить процедуры составления и утверждения бюджета.

Вторым направлением реформирования бюджетных отношений является реформа бюджетного сектора. Она предусматривает:

1. Оптимизацию действующей сети получателей бюджетных средств.

2. Уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений.

3. Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг.

В результате проведения реформы предполагается выявить и ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется.

Бюджетным учреждениям будет предоставлена возможность выхода из бюджетного финансирования и, соответственно, изменения их организационно-правовой формы.

Некоторые из этих учреждений могут быть приватизированы. Но в качестве основных форм реорганизации предполагается их преобразование либо в специализированные государственные и муниципальные некоммерческие организации, либо в государственные и муниципальные автономные некоммерческие организации.

В целом это означает, что существующая система бюджетных учреждений будет распределена по двум секторам:

1. бюджетному сектору, который соединит в себе всю совокупность бюджетных учреждений, включенных в реестр получателей бюджетных средств, осуществляющих функции некоммерческого характера и финансируемых из бюджета на основании смет доходов и расходов;

2. внебюджетному сектору, состоящему из совокупности самостоятельных в своей экономической деятельности специализированных и автономных государственных и муниципальных некоммерческих организаций; коммерческих организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности; других субъектов экономической деятельности, оказывающих услуги, полностью или частично оплачиваемые бюджетом. При этом включение сюда государственных и муниципальных коммерческих организаций и других, находящихся в партнерских отношениях с государством субъектов хозяйствования не случайно. Их приближенность к бюджету, подотчетность за бюджетные средства очевидна: они созданы или финансируются этим бюджетом.

Приобретение нового статуса бывшими бюджетными учреждениями не означает, что они будут лишены бюджетного финансирования. Государство будет оплачивать предоставляемые ими услуги, но не будет нести по обязательствам этих организаций субсидиарной ответственности.

Общим для организаций новых организационно-правовых форм будет то, что их услуги будут полностью или частично оплачиваться бюджетом. При этом они будут самостоятельными в своей финансово-хозяйственной деятельности, в том числе – при определении штатного расписания и форм оплаты труда.

Различия между ними будут в степени самостоятельности. Для специализированной организации участие в предоставлении услуг является обязательным, задания по ним доводятся соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, которые и предоставляют финансирование "одной строкой" по укрупненным нормативам в расчете на одного потребителя, услугу и т.д. Государство, таким образом, гарантирует такой организации определенный уровень бюджетного финансирования.

Автономная организация лишена таких гарантий, но у нее есть существенное преимущество – предполагается, что она получит в собственность движимое имущество, и не будет иметь ограничений по стоимости услуг, которые будет предоставлять на тендерной основе.

Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг предполагает внедрение набора инструментов, основными из которых являются нормативно - подушевое финансирование и государственный социальный заказ.

Необходимы нормативы финансовых затрат на оказание гарантированного перечня социально значимых услуг, чтобы определить размер государственного социального заказа как в натуральном, так и в денежном выражении. Размещение государственного социального заказа целесообразно осуществлять на конкурсной основе (конкурс за доступ к бюджетным ресурсам) с обоснованием ожидаемых результатов на длительный срок (до 3-х лет).

Ведомственное сметное финансирование предполагается перевести в финансирование ведомственных целевых программ.

В целом предполагается предоставление государственной поддержки либо в форме оплаты услуг, либо в форме предоставления субсидий организациям бюджетного и внебюджетного секторов.

В связи с проводимой в стране административной реформой вводится новое бюджетное устройство.

Бюджетная система РФ будет включать:

1. федеральный бюджет;

2. бюджет субъектов федерации;

3. местные бюджеты:

- бюджеты муниципальных районов (городских округов, внутригородских территорий, городов федерального значения);

- бюджеты городских и сельских поселений.

Межбюджетные отношения выполняют две основные функции: выравнивающую и стимулирующую.

Выравнивающая функция призвана выравнивать бюджетную обеспеченность тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого (обеспечивающего соблюдение конституциональных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня.

Стимулирующая функция призвана стимулировать наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное их расходование.

Обе функции подлежат реализации в основном сочетании. В нашей стране выравнивающая функция стала преобладающей в ущерб стимулирующей.

Поэтому с 2005 года начинается новый этап в реформировании межбюджетных отношений. Для этого будет проведена работа по методологическому и нормативному обеспечению разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Главная задача – преодоление иждивенческих настроений, превращение межбюджетных отношений в фактор экономического роста, как на отдельных территориях, так и в стране в целом.

Но в то же время надо иметь в виду, что, если централизация доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы ведет к иждивенчеству, то и децентрализация доходов по уровням бюджетной системы должна иметь предел, за которым может усилиться сепаратизм, приводящий к нарушению единого экономического пространства и сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.

Новые подходы в межбюджетных отношениях начнут реализовываться с 2006 года.

Основные направления изменения межбюджетных отношений:

1. Уточнение разграничений бюджетных и налоговых полномочий и расходных обязательств между органами публичной власти всех уровней.

2. Разграничение доходных источников бюджетов всех уровней:

а) все доходы бюджета, кроме финансовой помощи (субвенций) становятся собственными;

б) регулирующие доходные источники преобразуются в закрепленные;

в) устанавливаются единые для всех нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ (в местные бюджеты) с постепенным переходом к принципу: "Один налог – один бюджет". Исключение пока только по налогу на доходы физических лиц;

г) отказ от расщепления региональных и местных налогов на основании федеральных законов. Этот процесс будет определяться Бюджетным и Налоговым кодексами, а не законами о бюджете на 1 год.

3. Преобразования в расходах бюджетов:

а) разделение расходных обязательств бюджетов на действующие и принимаемые с целью предотвращения "необеспеченных мандатов";

б) выделение общей величины обязательств бюджетов (расходных обязательств) и обязательств, исполнение которых предусмотрено на соответствующий финансовый год (бюджетных обязательств);

в) для территориальных бюджетов расходные обязательства разделяются на:

- собственные, финансируемые за счет собственных средств соответствующего бюджета;

- вмененные расходные обязательства, возникающие при передаче отдельных государственных полномочий, финансируемые за счет субвенций из вышестоящих бюджетов.

г) расходы на оплату труда в бюджетных учреждениях на уровне субъектов РФ и муниципальных образований будут определяться на каждом уровне по размеру и срокам самостоятельно без связи с единой тарифной сеткой;

д) сокращение размеров средств, предоставляемых из бюджетов на возмездной основе, т.е. бюджетных ссуд, а бюджетные кредиты станут платными;

е) разграничивается финансовое обеспечение льготников:

- денежное обеспечение льгот ветеранам войны и инвалидам будет осуществляться за счет средств федерального бюджета;

- денежное обеспечение льгот ветеранам труда, труженикам тыла и детские пособия – за счет средств бюджетов субъектов РФ.

ж) изменяется порядок формирования и использования фондов обеспечения межбюджетных отношений:

- Фонда финансовой поддержки регионов (фонда дотаций);

- Фонда софинансирования (фонда субсидий);

- Фонда компенсаций (фонда субвенций);

- Фонда реформирования региональных финансов, который преобразуется в Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

4. Перестает действовать провозглашенная в первоначальном варианте Бюджетного Кодекса РФ система минимальных государственных стандартов, которая должна была действовать на всей территории страны.

5. Упраздняется понятие минимальной бюджетной обеспеченности, которая гарантировалась принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджета.

6. Введение режима "отрицательных трансфертов" для тех территорий, где значительные доходные источники бюджета явились результатом благоприятных обстоятельств, а не следствием успешной работы публичной власти данной территории по их увеличению.

Таким образом, бюджеты всех уровней становятся в большей степени самостоятельными как в части доходов, так и в части расходов. Соответственно возрастает и ответственность бюджетов за исполнение взятых на себя обязательств.

Препятствиями к достижению данной цели могут стать существенные различия в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Для преодоления этих препятствий принята федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 – 2010 гг. и до 2015 года)". В данной Программе определены ее цели, задачи, сроки реализации, объем и источники финансирования, исполнители, критерии комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов РФ, ожидаемые конечные результаты Программы, система контроля за исполнением Программы.

Последним направлением реформирования бюджетных отношений является совершенствование процедуры исполнения бюджета.

Это связано с выполнением следующих обязательных требований:

1. Использование технологии Единого счета бюджета;

2. Закрытие всех расчетных счетов бюджетов и перевод их в Казначейство;

3. Централизация бюджетных средств в ЦБ РФ;

4. Обеспечение реализации единой системы казначейского обслуживания исполнения бюджета в муниципальном образовании.