ВВЕДЕНИЕ. Научный руководитель:

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Тема: ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В СФЕРЕ ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Выполнила:

студентка 592 группы, Н. В. Ульяновская _________________

(подпись)

Научный руководитель:

к. ю. н. А. В. Миронов _________________

(подпись)

«Допустить к защите»

Начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин

подполковник внутренней службы, к. ю. н., доцент

Светлана Николаевна Кондратовская

___________/___________________/

(подпись) (инициалы, фамилия)

Дата защиты: «__»_______20__г. Оценка__________________________

Подписи членов ГАК:

__________________/__________________/

(подпись) (инициалы, фамилия)

__________________/__________________/

(подпись) (инициалы, фамилия)

__________________/__________________/

(подпись) (инициалы, фамилия)

Вологда 2014 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

стр.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………………….3

1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД………………………………………………………………………………...12

1.1 Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (в контексте Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ)……...12

1.2 История развития нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд…………………………………………………………....35

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВЫРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД………………………………………………………………………………………………55

2.1 Проблемы законодательного закрепления договорных отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства)………………………………………………………………………………….55

2.2 Анализ текущей практики применения законодательства в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (с учетом последних изменений)…………………70

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..…………………..88

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………………………...93

ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………………………..104

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Рынок государственных закупок является одним из важных элементов социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру[1].

Государственные закупки – это не только процесс заказа, но и инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций: защиты; продовольственной безопасности; энергетической безопасности; социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура); охрана и сохранение природных ресурсов.

В социально - ориентированной экономике государственные закупки – это еще и один из мощных и эффективных инструментов государственной политики в решении таких важнейших задач как: обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.

В период с 2008 по 2012 гг. возникла необходимость реформирования системы госзакупок, что было поручено Федеральному Собранию еще в ноябре 2010 года. Президент РФ Д. Медведев в свое время уже указывал на низкую эффективность законодательства в сфере госзаказа при стремительном росте «утечки» бюджетных денег при осуществлении поставок для государственных и муниципальных нужд (не менее 1 триллиона рублей)[2]. Зафиксированы хищения в крупных заказах, но борется с ними, по мнению экспертов, неохотно. Факты безалаберности в сфере закупок подтверждается также статистическими данными, которые были получены летом 2013 года в результате расследования Счетной палаты России[3]. Согласно показателям более 70% крупных государственных контрактов, заключенных за полтора года - с середины 2011 до конца 2012 г. - на общую сумму 1,5 триллиона рублей, были заключены с нарушением закона о защите конкуренции и других законов[4]. Это не единственная констатация факта проблемы, которая подвергла многих людей в шок. Президент РФ В. Путин на заседании Государственного Совета в Москве, 4.10.2013 г. в очередной раз остро обозначил вопрос о коррупции в сфере государственных закупок. Результаты проверок 10 тысяч закупок выявили нарушения в 60 % случаев на 130 миллиардов рублей. Данная проверка была проведена по оценке закупок 2012 года, а всего в ревизионном году зарегистрировано, по подсчетам контрольного управления его администрации, 3,4 миллиона государственных и муниципальных заказов от российских органов власти. Опять же, если обратиться к мнению независимых от властей экспертов проекта «РосПил»[5], то они считают приведенные В. В. Путиным данные заниженными[6].

Анализ статистических данных, позволяет резюмировать: при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд прокурорами в 2010 г. выявлено более 32 тыс. нарушений закона, внесено 6,8 тыс. представлений, принесено свыше 1 тыс. протестов на незаконные правовые акты, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено около 10 тыс. виновных лиц. Правоохранительными органами РФ в 2010 г. было зарегистрировано свыше 600 сообщений о преступных посягательствах в сфере государственного (муниципального) заказа, возбуждено 327 уголовных дел[7]. Причинами всех этих нарушений являются: коррупционная составляющая; неисполнение обязанностей положений Федерального Закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[8]; не соблюдение государственными и муниципальными заказчиками норм законодательства при оформлении документации; картельные сговоры участников; мошенничество; злоупотребление служебными полномочиями; халатность; использование при участии в госзаказах фирм-однодневок[9].

Если исходить из анализа приведенной выше статистики, то можно предположить, что необходимость введения нового Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[10] была определена, прежде всего, пожеланием законодателя максимально открыть систему государственных закупок. Дело в том, что торги на начальном этапе абсолютно непрозрачны. К примеру, при рассмотрении заявки имеется возможность дать «отвод» любому претенденту и без объяснения причин устранять неугодных претендентов от участия в торгах, отклоняя их заявки. В этих случаях победу одерживают заранее определенные фирмы[11]. И такая ситуация вполне типична[12]. В связи с этим 1 января 2014 года на смену Закону № 94-ФЗ пришел Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (за исключением положений, для которых статьей 114 Закона № 44-ФЗ установлены иные сроки вступления их в силу). Данный факт свидетельствует о том, что появившиеся в новом Законе № 44-ФЗ положения, дают основания для дискуссий по поводу практики его применения, а также проблем, возникающих в момент реализации полномочий Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС РФ) как контролирующего органа, так и с точки зрения деятельности участников, осуществляющих поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - госзакупки). Сравнивать Законы в контексте «лучше» - «хуже» нецелесообразно, так как Закон № 94-ФЗ регулировал исключительно процесс проведения торгов, а Закон № 44-ФЗ включает целое направление, в котором есть такие элементы как: планирование вплоть до этапа оценки эффективности госзакупок[13]. Законодателем были проанализированы положения Закона № 94-ФЗ. В ходе разработки Закона № 44-ФЗ сделаны соответствующие поправки, которые мы видим в тексте Закона № 94-ФЗ. Так, например, в качестве способа получения информации о поданных заявках, о количестве участников и т. д. Закон № 94-ФЗ использовал всероссийский официальный сайт[14]. Однако на официальном портале госзакупок не было четких инструкций, как лучше поступить в спорной ситуации, законодатель принял решение об использовании Единой информационной системы, включающей и сайт, и иные необходимые заказчику сервисы: аналитика, статистика, справочные материалы[15]. Также законодатель, пытаясь оградить данную сферу от коррупционных действий, вводит в Закон № 44-ФЗ новую контролирующую должность – контрактного управляющего. Профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9). Это дает основание считать, что у заказчиков формируется новый вид хозяйственной деятельности – закупочная[16]. Кроме того, значительная часть основных положений Закона № 94-ФЗ сохраняется в новой системе в той или иной форме (в частности, почти не изменятся существующие способы проведения госзакупок)[17].

Закон № 44-ФЗ призван сделать сферу поставок товаров для государственных и муниципальных нужд максимально прозрачной, дабы пресекать факты коррупции. Так 31 октября 2013 г. интернет-сайт TORG94 опубликовал новое интервью президента В. Путина о госзакупках. В данном обращении он констатирует факт легкого снижения коррупционной составляющей, что подтверждается статистическими данными, приведенными им же: по итогам первых 6 месяцев 2013 года, число коррупционных преступлений составило 29,5 тысяч против 34,05 за аналогичный период прошлого года. В. Путин также отмечает первостепенность открытости системы госзакупок и о том, что в последнее время был принят ряд мер антикоррупционного характера. Так, расширен список лиц, обязанных отчитываться о доходах и имуществе, высокопоставленным чиновникам запрещено владеть недвижимостью и счетами за рубежом, изменены правила проведения госзакупок[18].

Так же стоит отметить тот факт, что на данный момент готовится ряд изменений в положения Закона № 44-ФЗ. Они будут затрагивать такие аспекты как: расширение случаев закупок у единственного поставщика; сокращение количества случаев, когда привлечение внешних экспертов, экспертных организаций будет являться обязательным; исключение необходимости составления отдельных отчетов при осуществлении закупок у единственного поставщика; уточнение требований к содержанию котировочной заявке; изменение положений по антидемпинговым мерам при закупке лекарственных препаратов и другие.

В преамбуле Закона № 44-ФЗ, как уже отмечалось ранее, делается акцент на регулирование отношений, обеспечивших государственные и муниципальные нужды именно в целях повышения эффективности, результативности их осуществления, обеспечения гласности и прозрачности процесса предотвращения коррупции и других злоупотреблений, чего в Законе № 94-ФЗ не было.

Степень разработанности темы. Полагаем, чтоданная тема является актуальной и разработана не в полной мере. Несмотря на значительное количество работ, связанных с проблемами госзакупок авторами разрабатывались конкретные специфические аспекты проблемы. Так, например В. Авдеев[19] изучал соотношение Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, А. А. Храмкин[20] изучал институт регламентированных закупок, Д. Ю. Данилов и О. С. Опёнышев[21] освещали статистические вопросы с точки зрения прокурорского надзора, И. В. Ершова[22] анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с размещением государственного заказа, М. В. Охтырская[23] анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с осуществлением контрольных функций и размещением государственного заказа, Н. А. Курбатова[24] обозревала изменения законодательства в сфере госзакупок, А. Сухаренко[25] обозревал состояние коррупции в сфере госзакупок и существующих законодательных мер по ее минимизации, Р. Б. Куличев[26] провел подробный анализ регулируемых Законом № 44-ФЗ правоотношений в сравнении с Законом № 94-ФЗ, в том числе их сходств и различий, В. И. Гладких и В. Г. Старовойтов[27] изучали возможные злоупотребления при осуществлении государственных закупок, Л. В. Андреева[28] рассматривала основные положения создаваемой контрактной системы: понятия контрактной системы, государственного и муниципального заказчика и другие, а также определяла источники правового регулирования контрактной системы, К. Косарев[29] разбирался с проблемными вопросами «нового» Закона № 44-ФЗ, К. В. Симоновский[30] рассматривал нововведения Закона № 44-ФЗ, О. Киселева[31] обозревала договорные отношения по поставке товара для государственных и муниципальных нужд, Д. М. Баширова[32] рассматривала некоторые правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) по применению норм Закона № 94-ФЗ и их учет при вынесении арбитражными судами решений по аналогичным делам.

Вместе с тем, исследований, основанных на сравнительно-правовом анализе двух Федеральных законов, регулирующих указанные отношения, проведено недостаточно в силу незначительного периода времени действия Закона № 44-ФЗ.

Объект исследования представляет собой совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Предметом исследования являются нормы гражданского кодекса (часть 2, раздел IV «отдельные виды обязательств», § 4 «поставка товаров для государственных и муниципальных нужд»), нормы специализированных ФЗ (Закон № 94-ФЗ и № 44-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения», Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2013 года №1063 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд на срок, превышающий срок действия утвержденных
лимитов бюджетных обязательств», судебная практика, научная литература и статистические данные.

Целью работы является сравнительно-правовой анализ Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ для выявления теоретических и прикладных проблем в сфере государственных закупок. Неотъемлемым логическим элементом цели работы является выработка общих предложений по совершенствованию процесса организации государственных закупок на теоретико-правовом и правоприменительном уровнях.

Для достижения данной цели предполагается решить следующие задачи:

1. Проанализировать договор поставки для государственных и муниципальных нужд с помощью историко-правового подхода.

2. Рассмотреть содержание механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд.

3. Проанализировать содержание Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных положений актов.

4. Выявить наиболее актуальные проблемы в Законах № 94-ФЗ и № 44-ФЗ в части построения Закона, решения текущих задач.

5. Выявить проблемы практического характера в ходе реализации ФЗ № 44.

Методологической основой исследования наряду с общенаучными (синтез, анализ) являются методы: работы с документами, исторический, контент-анализ, сравнительно-правовой, статистический, интервьюирование и опрос.

Научная новизна работы заключается в том, что в данной работе предлагается дать не только сравнительную характеристику Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, но и проанализировать новейшую практику применения Федерального закона № 44-ФЗ.

Данная работа отличается тем, что автор исследует переходный период от одного Закона к другому (от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ). По данной проблеме монографических и диссертационных работ проведено недостаточно.

В работе предпринята попытка рассмотреть общие черты современной концепции гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, новизна которой заключается в разрешении ряда проблем, касающихся ее сущности и содержания, а также функционирования в условиях принятия «нового» Закона № 44-ФЗ.

Практическая значимость. Выводы и предложения, изложенные в работе, могут быть использованы:

1. Для разработки учебно-методического обеспечения по дисциплине «Гражданское право», «Корпоративное право», «Предпринимательское право».

2. При дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

3. В практической деятельности субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд[33].

4. Результаты работы могут быть интересны студентам, курсантам, аспирантам и адъюнктам юридических ВУЗов, а также всем тем, кто интересуется проблематикой, относящейся к объекту исследования.

Структура дипломной работы обусловлена целями и задачами исследования. Данная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.