Особенности управления государственными предприятиями

Главными целями предприятий государственного сектора в России являются повышение конкурентоспособности коммерчес­ких организаций, улучшение финансово-экономических показате­лей их деятельности, а также их вовлечение в процесс совершен­ствования управления. Достижение поставленных целей и решение задач управления государственными унитарными предприятиями связаны с построением системы взаимоотношений с их руководи­телями, стимулирующей эффективную деятельность менеджеров в интересах государства. Для этого установлен порядок отчетности руководителей, определены показатели эффективности деятельно­сти предприятий, предусмотрено создание системы экономичес­кого мониторинга. С целью ужесточения контроля за деятельно­стью руководителей государственных унитарных предприятий установлен порядок утверждения уставов предприятий, а также заключения контрактов с их руководителями. Отраслевые мини­стерства и ведомства проводят аттестацию руководителей пред­приятий. Назначение руководителей должно проводиться на кон­курсной основе комиссиями при отраслевых министерствах и ве­домствах.

Государственные предприятия являются инструментом прове­дения политики государства. С помощью создания тех или иных Р^едприятий государство может оказывать регулирующее воздей-

ствие на рынок по таким направлениям, как повышение занятос­ти населения, осуществление проектов, имеющих высокую сте­пень риска, антиинфляционные меры (в том числе снижение цен и отказ от прибыли в периоды роста инфляции), содействие мест­ным товаропроизводителям и поставщикам сырья и комплектующих изделий на предприятия государственного сектора, выравнивание уровней экономического развития регионов, субсидирование опре­деленных категорий потребителей. При этом государственные предприятия в силу возложенных на них общегосударственных задач пользуются определенными гарантиями государства — это и различного рода субсидии, и гарантии от банкротства, и осво­бождение от обязательств по импорту, и государственные закуп­ки и т.д.

Отметим, что государственные предприятия не всегда при­быльны, так как цели, во имя которых они создаются, могут не отвечать критерию прибыльности. Поэтому сравнивать по уров­ню прибыльности государственные и частные предприятия не всегда правомерно. Главным критерием для определения эффек­тивности государственного предприятия является соотношение полезного общественного результата его деятельности и исполь­зованных государственных ресурсов.

В индустриально развитых странах в последние десятилетия прежние способы централизованной государственной политики с широким государственным вмешательством в экономику, значи­тельной государственной поддержкой определенных секторов промышленности были заменены рыночно-ориентированной по­литикой, включающей дерегулирование, денационализацию, на­логовую реформу, избирательную помощь ограниченной группе отраслей высоких технологий, а также социально значимым сфе­рам. Это связано с необходимостью сокращения чрезмерных бюд­жетных расходов на административные цели, повышения эффек­тивности и стимулирования конкурентоспособности отраслей формирования информационных систем качественно нового типа. Масштабы ослабления прямого государственного регулирования, передачи в частное управление государственных предприятий раз­нятся от страны к стране, зависят от сложившихся моделей управ­ления экономикой.

Интерес представляет опыт Франции в управлении государственным сектором, имеющим значительный удельный вес в экономике. Так, в го­сударственном секторе установлено неадминистративное подчинение предприятий, т.е. министерство-опекун и министерство финансов не могут напрямую вмешиваться в их внутренние дела. В подчинении го­сударства находятся не сами концерны этого сектора, а только их пре-

зиден™- Последним, однако, дана большая самостоятельность. Прези­дент избирается акционерами (большинство голосов — у государства) на •три года и фактически подчиняется только Совету министров, а не ми­нистерству, которое его контролирует. Он может быть смещен досроч­но лишь когда его деятельность грозит концерну банкротством. Пре­зидент компании назначает генеральных директоров, которых утверж­дает административный совет — орган стратегического управления и контроля (в нем представлены акционеры: банки, страховые компании, частные фирмы, исследовательские институты и т.д.). У каждого гене­рального директора (обычно их трое или четверо) своя сфера деятель­ности, в которую входят несколько крупных филиалов или центральных служб концерна. Чаще всего президент возглавляет как административ­ный совет, так и генеральную дирекцию и выбирает с их помощью соб­ственную стратегию развития, которая в общих чертах согласовывается с правительством. Государственный сектор Франции действует так же, как и частный, на коммерческой основе, одновременно выполняя ряд нерыночных функций в социально важных сферах экономики страны.

Следует признать, что в России институт представителей го­сударства в акционерных обществах как таковой себя не оправ­дал. Прежде всего необходимо устранить конфликт интересов в деятельности представителей государства, совмещающих админи­стративные и хозяйственные функции. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о формировании государственной корпора­ции, управляющей государственными активами, например, через 100-процентный контроль за деятельностью нескольких десятков государственных холдингов. Это позволит ориентировать и оце­нивать деятельность указанных холдингов по максимизации до­ходности, а также обеспечит разграничение административных и хозяйственных функций органов исполнительной власти в части управления пакетами акций, находящимися в федеральной соб­ственности, а также федеральными государственными унитарны­ми предприятиями. Данная мера позволит тем самым существен­но увеличить неналоговые доходы федерального бюджета, обес­печить контроль за инвестиционными программами акционерных обществ с государственным участием и федеральных государствен­ных унитарных предприятий, а также увеличить их рыночную стоимость и величину чистых активов.

Ближайшие цели политики в сфере управления государственной собственностью должны охватывать развитие нормативно-правовой оазы функционирования предприятий, четкое разграничение прав ¹ ответственности между управляющими и собственниками, опти­мизацию структуры собственности, наиболее эффективное выпол-^ение государством своих социальных функций, применение меха-измов управления, основанных на нормативном методе управления

государственным имуществом. Опыт работы с государственным имуществом показывает, что для достижения указанных целей управления необходимо решение ряда задач. Важно провести клас­сификацию и полную инвентаризацию объектов государственной собственности, создать реестр государственного имущества, опти­мизировать число объектов государственной собственности, обес­печить поступление дополнительных доходов в федеральный бюд­жет путем более эффективного использования собственности.

Новые подходы к управлению государственной собственностью проявляются в ходе приватизации. Во многих странах запрещает­ся приватизация отраслей инфраструктуры, отличающихся высо­кой капиталоемкостью. Сюда относятся электроэнергетика, кана­лы, трубопроводы, портовые сооружения, почта, связь, железные дороги и пр. Государство выполняет важную функцию, направ­ляя и координируя процесс приватизации. Часто государство пред­почитает реализовывать на рынке небольшой пакет акций прива­тизируемого предприятия. Сохранение контрольного пакета акций в руках государства позволяет ему осуществлять регулирующие функции в данной компании, в частности предубеждать возмож­ность использования ею монопольного положения на рынке. Го­сударство, оставляя за собой контрольный пакет акций, получает возможность сэкономить денежные ресурсы без потери контроля над конкретным видом деятельности. Кроме того, в ряде случаев за государством закрепляется право накладывать вето на решения руководства компании («золотая акция»). Существует ряд других механизмов, противодействующих сосредоточению в руках одно­го акционера слишком большого пакета акций. Государство час­то осуществляет и одновременно контролирует приватизацию посредством продажи акций на рынке ценных бумаг. В других случаях приватизация проводится через аукционы или заключе­ние сделок с отдельными покупателями.

В ряде стран государство берет на себя финансирование стро­ительства капиталоемких объектов, осуществляет инвестиции в те отрасли и сферы хозяйства, которые не представляют коммерчес­кого интереса для частного капитала. Кроме того, за счет государ­ственных средств производится финансирование развития новей­ших высокотехнологичных отраслей — атомной промышленнос­ти, электроники, производства лазерной техники, космических средств связи. Эти отрасли требуют огромных первоначальных финансовых вложений, не доступных частному капиталу. Создан­ные за счет государственных средств предприятия впоследствии передаются для управления частным корпорациям. Регулирующая роль государства проявляется в обеспечении их льготными кре-

яитами, субсидиями, выгодными заказами и пр. Важнейшим эле­ментом государственной собственности являются государственные научно-исследовательские учреждения, лаборатории, эксперимен­тальные предприятия, университеты. Научные исследования яв­ляются важнейшим объектом государственных капиталовложений.

Как правило, предприятия, относящиеся к федеральной соб­ственности, имеют общегосударственное значение, оказывают влияние на экономику страны в целом. К федеральной собствен­ности относятся также организации сферы общественных услуг (здравоохранения, образования, науки, медицины, социального страхования и обеспечения). Предприятия местного подчинения главным образом представлены организациями сферы коммуналь­ных услуг, транспорта местного значения, строительства дорог, жилого фонда и др. Существуют также смешанные акционерные предприятия, часть акций которых принадлежит федеральному правительству, а часть — местным органам власти. Управление и финансирование данных предприятий осуществляются в строгом соответствии с пакетом акций, владельцем которого выступает та или иная сторона.

Принципиальное значение имеет проблема разграничения объектов федеральной и региональной собственности и механиз­мов управления государственной собственностью на разных уров­нях. Предприятия, относящиеся к федеральной собственности, создаются за счет средств федерального бюджета или в результате национализации объектов частной собственности. Соответствен­но, управление и контроль за деятельностью этих предприятий осуществляют определенные федеральные органы управления в зависимости от того, является ли это предприятие объектом пря­мого государственного управления или же его деятельность под­лежит косвенному регулированию.

В современных условиях определенной модификации подвер­гается государственное программирование как метод воздействия государства на социально-экономические процессы. Изменяются характер и направленность государственных программ развития отдельных сфер, отраслей, регионов и т.д. В большинстве случаев программы составляются с таким расчетом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покры­вались за счет доходов от предпринимательской деятельности от­дельных предприятий и фирм. Государство может финансировать не все промышленные проекты, задействованные в реализации конкретной программы, а лишь те из них, которые вносят наи­больший вклад в осуществление целей данной программы.

Имеется настоятельная необходимость в широком исследовании теоретических и прикладных проблем организации государствен­ного программно-целевого управления. В качестве конкретных объектов разработок могут быть избраны несколько первоочеред­ных и важных для страны общегосударственных и региональных программ. По каждой из программ важно выявить системы целей разработать поэлементную программную структуру, проанализи­ровать задачи и ожидаемый вклад в развитие экономики, опреде­лить взаимосвязи и взаимодействия участвующих ведомств и орга­низаций. На этой основе могут быть разработаны обоснованные предложения по программно-целевому управлению каждым из объектов, предусматривающие создание четкой системы полномо­чий и ответственности за реализацию программы в целом, отдель­ных подпрограмм и комплексов мероприятий, систематическую координацию и взаимную увязку деятельности всех участвующих органов, проектных и научно-исследовательских учреждений, снабженческих и учетно-контрольных звеньев, территориальных структур.

Исследования и разработки в указанной области ^лжны бьіть доведены до высокой степени конкретности и адресности. В них следует включить подробную разработку содержания деятельности по управлению системой в целом и каждым ее звеном, включая комплекс вопросов планирования, организации, информационно­го обеспечения и контроля. Работа на данном направлении позво­лила бы существенно повысить эффективность реализации про­грамм и накопить ценный опыт практического использования прогрессивных форм организации управления.

Отметим, что не может быть однозначных организационных решений, рассчитанных на крупномасштабные комплексные про­граммы всех типов. Одно дело — народно-хозяйственная програм­ма с участием большого числа министерств, ведомств, организа­ций, другое дело — программа с явно выраженной головной от­раслью и участием ограниченного числа основных исполнителей или программа с решающей ролью местных органов власти и опре­деленным участием организаций федерального подчинения. Не во всех случаях может идти речь о создании новых или выделении головных органов управления, поскольку достаточным оказыва­ется четко разработанный, сбалансированный план с обоснован­ным распределением ресурсов и этапов, а также установление строгой системы прав и ответственности. Организационные фор­мы координации и взаимосвязей должны разрабатываться приме­нительно к конкретным условиям реализации программ.

Вопросы для обсуждения

1 Каковы цели и задачи государственного управления?

2 Назовите принципы государственного управления.

3 Перечислите органы государственного управления. Каковы их от­личия, задачи и функции?

4. Какие основные изменения происходят в структуре государствен­ного управления при разгосударствлении собственности?

5. Какие основные задачи должно решать государственное управле­ние в России в переходный период?

6. В чем суть государственного регулирования деятельности предприя­тий в условиях рыночной экономики?

7. Каковы разновидности государственной поддержки предприятий?

8. Как государство воздействует на формирование рыночной инфра­структуры?

9. Охарактеризуйте виды государственных предприятий. Каковы осо­бенности управления ими?

10. Как организована деятельность государственных предприятий?

ЧАСТЬ X. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Глава 3 7

АНАЛИЗ И ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ

Научно обоснованное формирование организационных струк­тур управления — актуальная задача современного этапа адапта­ции хозяйствующих субъектов к рыночной экономике. В новых условиях необходимо широко использовать принципы и методы проектирования организации управления на Основе системного подхода*.

ЗНАЧЕНИЕ И ЗАДАЧИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ

Без развития методов проектирования структур управления затрудняются совершенствование управления и повышение эф­фективности производства в силу ряда причин:

• в новых условиях в целом ряде случаев нельзя оперировать старыми организационными формами, которые не удовлетворя­ют требованиям рыночных отношений, создают опасность дефор­мации самих задач управления;

• в сферу хозяйственного управления невозможно переносить закономерности управления техническими системами. Комплекс­ный подход к совершенствованию организационного механизма

* В данной главе использованы материалы исследования, проведенного в середине 1970-х годов группой специалистов (Л.В. Евенко, B.C. Рапопорт, Д.Г. Левчук и др.) под научным руководством автора (см.: Общеотрасле­вые научно-методические рекомендации по формированию организацион­ных структур управления объединениями и предприятиями. ГКНТ. — ^м- 1978; Сборник трудов, выпуск 7. ВНИИ системных исследований. — ^м-1978; Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодни 1980. — М.: Наука, 1981).

«о многом был подменен внедрением и использованием автома­тизированных систем управления (АСУ) — работой исключитель­но важной, но не единственной в развитии управления на всех уровнях. Создание автоматизированных систем управления неред­ко ведется в отрыве от улучшения структуры управления, недо­статочно связано с организационными факторами;

• создание структуры должно опираться не только на опыт, аналогию, привычные схемы и, наконец, интуицию, но и на на­учные методы организационного проектирования;

• проектирование сложнейшего механизма — механизма управ­ления — должно возлагаться на специалистов, владеющих мето­дологией формирования организационных систем.

При разработке принципов и методики проектирования струк­тур управления важно отойти от представления структуры как застывшего набора органов, соответствующих каждой специали­зированной функции управления. Организационная структура управления — понятие многостороннее. Оно прежде всего вклю­чает систему целей и их распределение между различными звень­ями, поскольку механизм управления должен быть ориентирован на достижение целей. Сюда же относятся состав подразделений, которые связаны определенными отношениями; распределение задач и функций по всем звеньям; распределение ответственнос­ти, полномочий и прав внутри организации, отражающее соотно­шение централизации и децентрализации. Важными элементами структуры управления являются коммуникации, потоки инфор­мации и документооборот в организации. Наконец, организаци­онная структура — это поведенческая система, это люди и их груп­пы, постоянно вступающие в различные взаимоотношения для решения общих задач.

Такая многосторонность организационного механизма несо­вместима с использованием каких-либо однозначных методов — либо формальных, либо неформальных. Именно поэтому необхо­димо исходить из сочетания научных методов и принципов фор­мирования структур (системного подхода, программно-целевого управления, организационного моделирования) с экспертно-ана-литической работой, изучением отечественного и зарубежного опыта, тесным взаимодействием разработчиков и тех, кто прак-ически будет внедрять и использовать проектируемый организа­ционный механизм. В основу методологии проектирования струк-Р должно быть положено четкое формулирование целей орга-

зации. Сначала формулируются цели, а затем — механизм их

тижения. При этом организация рассматривается как много-

целевая система, поскольку ориентация на одну цель не отражает ее многообразной роли в развитии экономики.

Особое значение имеют характер влияния внешней среды на построение организации и система связей элементов структуры с элементами внешней среды (рис. 37.1).

Системность подхода к формированию организационной структуры проявляется в следующем: 1) не упускать из виду ни одну из управленческих задач, без решения которых реализация целей окажется неполной; 2) выявить и взаимоувязать примени­тельно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления — от генерального директора предпри­ятия до мастера участка; 3) исследовать и организационно офор­мить все связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по координации деятельности разных звеньев и органов управления при выполнении общих текущих задач и реализации перспектив­ных межфункциональных программ; 4) обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, имея в виду на­хождение оптимального для данных условий соотношения цент­рализации и децентрализации в управлении. Все это требует тща­тельно разработанной поэтапной процедуры проектирования структур, детального анализа и определения системы целей, про­думанного выделения организационных подразделений и форм их координации.

ОСНОВНЫЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ

Применявшиеся до последнего времени методы построения организационных структур управления характеризовались чрез­мерно нормативным характером, недостаточным разнообразием, гипертрофированным использованием типовых решений, что при­водило к механическому переносу применявшихся в прошлом организационных форм в новые условия. Нередко аппарат управ­ления на самых разных уровнях повторял одни и те же схемы, наборы функций и состав подразделений, отличающихся только по численности. С научной точки зрения слишком узкую трактов­ку получали сами исходные факторы формирования структур: численность персонала вместо целей организации; постоянный набор органов управления вместо изменения их состава и комби­нации в разных условиях; упор на исполнение неизменных функ­ций в отрыве от менявшихся задач; устаревшие схемы и структу­ры штатов как усредненные показатели существующих организа­ций без анализа их недостатков и степени пригодности..

Одним из главных недостатков применявшихся методик явля­лась их функциональная ориентация, строгая регламентация про­цессов управления, а не их результатов. Однако в условиях рыноч­ных отношений состав и содержание функций управления меня­ются. Поэтому цели и взаимосвязи различных звеньев системы управления приобретают зачастую более важное значение, чем строгое установление их функциональной специализации. Это особенно отчетливо проявляется при решении проблем, связан­ных, например, с созданием корпораций, акционерных обществ и финансово-промышленных групп с более тесным подчинени­ем производственной деятельности выполнению заказов и дого­воров, запросам потребителей, с обеспечением связи науки и про­изводства, с комплексным решением проблем качества продукции ^и т.п. Даже самые обоснованные проработки функциональных характеристик и нормативов численности аппарата управления производственных организаций не дают конструктивных рекомен­даций для решения проблем формирования территориально-про­изводственных комплексов, организации целевых программ. Та­ких новых проблем в области организации управления, требу­ющих комплексного решения, возникает все больше в условиях Ускорения научно-технического прогресса, повышения взаимосвя­занности и динамизма звеньев экономики.

Особое значение приобретает выявление и анализ возникающих Роблем как построения, так и развития организации (рис. 37.2). истемный подход, придавая важное значение научно обоснован-

Рис. 37.2. Выявление проблем организации

ному определению функций управления и нормативов численно­сти как части общего процесса формирования организационно-управленческой структуры, ориентирует исследователей и разра­ботчиков на более общие принципы проектирования организаций. Прежде всего он предполагает исходное определение системы целей организации, которые обусловливают структуру задач и со­держание функций аппарата управления. Многообразие целей как на высшем, так и на среднем и низших уровнях организации обычно не может быть сведено к одному измерителю. Основное назначение большинства производственных организаций с точки зрения общества определяется целями удовлетворения рыночных потребностей в производимой продукции и услугах. В любом слу­чае каждая цель отражает одну из объективно необходимых сто­рон функционирования и развития организационной системы. Вместе с тем соответствие между системой целей и организаци­онной структурой управления не может быть однозначным. На схеме показана общая последовательность перехода от целей орга­низации к ее структуре (рис. 37.3).

Применительно к реализации системных принципов формиро­вания внутренней структуры аппарата управления следует учиты­вать, что организационная структура является сложной характе-

Рис. 37.3. Переход от целей организации к ее структуре

ристикой системы управления. В единой системе должны рассмат­риваться и различные методы формирования организационных структур управления, многие из которых появились лишь в по­следние годы. Эти методы имеют различную природу, каждый из них в отдельности не позволяет решить все практически важные проблемы построения организационной структуры аппарата управ­ления и должен применяться в органическом сочетании с дру­гими.

Эффективность построения организационной структуры не может быть оценена каким-либо одним показателем. С одной сто­роны, здесь следует учитывать, насколько структура обеспечива­ет достижение организацией результатов, соответствующих постав­ленным перед ней производственно-хозяйственным целям, с дру-^ои — насколько ее внутреннее построение и процессы Функционирования адекватны объективным требованиям к их со­держанию, организации и свойствам.

Конечным критерием эффективности при сравнении различ-ых вариантов организационной структуры является наиболее элное и устойчивое достижение целей, поставленных в области

оизводства, экономики, технического прогресса и социально-

развития. Однако довести этот критерий до практически при-имых простых показателей, связать каждое конкретное орга-

низационное решение с его конечными результатами, как прави­ло, чрезвычайно трудно. Поэтому целесообразно использовать набор нормативных характеристик аппарата управления: его про­изводительность при переработке информации; оперативность принятия управленческих решений; надежность аппарата управ­ления, выражающуюся в качестве исполнения решений в рамках установленных сроков и ресурсов; адаптивность и гибкость, ха­рактеризующиеся способностью своевременного выявления орга­низационных проблем и соответствующей перестройкой работы. Особенно значима экономичность аппарата управления. Одна­ко не следует при этом экономический критерий сводить непре­менно к сокращению численности персонала. Необходимо фор­мулировать его как критерий экономической эффективности, в соответствии с которым должна быть обеспечена максимизация результатов по отношению к затратам на управление. Численность аппарата управления, сокращение которой остается одним из важ­ных параметров повышения экономической эффективности, долж­на быть объективно обоснованной, для того чтобы во всей пол­ноте обеспечить решение задач, вытекающих из целйй организа­ционной системы.

ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ

Содержание процесса формирования организационной струк­туры в значительной мере универсально. Оно включает формули­ровку целей и задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, кото­рые осуществляются в организационной системе управления. Этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:

• формирование общей структурной схемы аппарата управле­ния;

• разработка состава основных подразделений и связей между ними;

• регламентация организационной структуры.
Формирование общей структурной схемы во всех случаях имеет

принципиальное значение, поскольку при этом определяютс главные характеристики организации, а также направления, п которым должно быть осуществлено более детальное проекти?⁰ вание как организационной структуры, так и других важнеиш аспектов системы (внутриорганизационного экономического J

ханизма, способов переработки информации, кадрового обеспе­чения). К принципиальным характеристикам организационной р_уКТуры, которые определяются на этой стадии, можно отнес­ти цели производственно-хозяйственной системы и проблемы, подлежащие решению; общую спецификацию функциональных и программно-целевых подсистем, обеспечивающих их достижение; число уровней в системе управления; степень централизации и децентрализации полномочий и ответственности на разных уров­нях управления; основные формы взаимоотношений данной орга­низации с внешней средой; требования к экономическому меха­низму, формам обработки информации, кадровому обеспечению организационной системы.

Основная особенность второй стадии процесса проектирования организационной структуры управления — разработки состава ос­новных подразделений и связей между ними — заключается в том, что предусматривается реализация организационных решений не только в целом по крупным линейно-функциональным и про­граммно-целевым блокам, но и по самостоятельным (базовым) подразделениям аппарата управления, распределение конкретных задач между ними и построение внутриорганизационных связей. Под базовыми подразделениями понимаются при этом самостоя­тельные структурные единицы (отделы, управления, бюро, секто­ры, лаборатории), на которые организационно разделяются линей­но-функциональные и программно-целевые подсистемы. Базовые подразделения могут иметь свою внутреннюю структуру.

Третья стадия — регламентация организационной структуры — предусматривает разработку количественных характеристик аппа­рата управления и процедур управленческой деятельности. Она включает определение состава внутренних элементов базовых под­разделений (бюро, групп и должностей), определение проектной численности подразделений, трудоемкости основных видов работ и квалификационного состава исполнителей, распределение задач и работ между конкретными исполнителями, установление ответ­ственности за их выполнение, разработку процедур выполнения Управленческих работ в подразделениях (в том числе на основе автоматизированной обработки информации), разработку поряд­ка взаимодействия подразделений при выполнении взаимосвязан-ьіх комплексов работ, расчеты затрат на управление и показате­ли эффективности аппарата управления в условиях проектиру­емой организационной структуры.

Для случаев, когда требуется детализированная регламентация ветственности по отдельным этапам разработки и принятия ре­нии при выполнении особо сложных задач, требующих взаи-

^1ер *^Те°РИЯ организации.

модействия многих звеньев и уровней управления, разрабатываются специфические документы, которые получили название органиг-рамм. Органиграмма представляет собой графическую интерпрета­цию процесса выполнения управленческих функций, их этапов и входящих в них работ, описывающую распределение организа­ционных процедур разработки и принятия решения между под­разделениями, их внутренними структурными органами и отдель­ными работниками. Совмещение организационного алгоритма ме­ханизма управления с алгоритмом технологической обработки информации, осуществляемое путем построения органиграммы позволяет увязать процесс рационализации технологических мар­шрутов и информационных потоков с упорядочением взаимосвя­зей между структурными элементами системы управления, воз­никающими при организации согласованного выполнения ее за­дач и функций. В отличие от документограмм органиграммы не отражают информационного содержания выполняемых работ, они фиксируют лишь организацию управленческого процесса в виде распределения полномочий и ответственности за обеспечение, разработку и принятие управленческих решений._г-

При формировании структур программно-целевого управления наряду с органиграммами или вместо них целесообразно разраба­тывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целе­вой структур. В этих документах более детально и наглядно, чем в органиграммах, фиксируются общие права принятия решений, разделенная ответственность нескольких органов за разные аспек­ты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов принятия решений. Совокупность документов, разрабо­танных на всех стадиях проектирования, вместе с пояснительной запиской составляет проект организационной структуры управления.

МЕТОДЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ СТРУКТУР

Структура управления производственно-хозяйственной органи­зацией как объект проектирования — сложная система. Она соче­тает в себе как технологические, экономические, информацион­ные, административно-организационные взаимодействия, кото­рые поддаются непосредственному анализу и рациональному проектированию, так и социально-психологические характерис­тики и связи. Последние определяются уровнем квалификации и способностей работников, их отношением к труду, стилем руко" водства.

Специфика проблемы проектирования организационной струк­туры управления состоит в том, что она не может быть адекватно представлена в виде задачи формального выбора наилучшего ва­рианта организационной структуры по четко сформулированно­му, однозначному, математически выраженному критерию опти­мальности. Это количественно-качественная, многокритериальная проблема, решаемая на основе сочетания научных (в том числе формализованных) методов анализа, оценки, моделирования орга­низационных систем с деятельностью руководителей, специали­стов и экспертов по выбору и оценке наилучших вариантов орга­низационных решений.

Процесс организационного проектирования состоит в после­довательности приближения к модели рациональной структуры управления, в котором методы проектирования играют вспомогатель­ную роль при рассмотрении, оценке и принятии к практической реализации наиболее эффективных вариантов организационных ре­шений. Проектирование организационных структур управления осу­ществляется на основе следующих основных взаимодополняющих' методов: 1) аналогий; 2) экспертно-аналитического; 3) структуриза­ции целей; 4) организационного моделирования.

Метод аналогий состоит в применении организационных форм и механизмов управления, которые оправдали себя в организациях со сходными организационными характеристиками (целями, ти­пом технологии, спецификой организационного окружения, размером и т.п.) по отношению к проектируемой организации. К методу аналогий относятся выработка типовых структур управ­ления производственно-хозяйственных организаций и определе­ние границ и условий их применения.

Использование метода аналогий основано на двух взаимодо­полняющих подходах. Первый из них заключается в выявлении (для каждого типа производственно-хозяйственных организаций и различных отраслей) значений и тенденций изменения главных организационных характеристик и соответствующих им органи­зационных форм и механизмов управления, которые исходя из <онкретного опыта или научных обоснований эффективны для определенного набора исходных условий. Второй подход представ­ляет, по сути, типизацию наиболее общих принципиальных реше-іии о характере и взаимоотношениях звеньев аппарата управле­ния и отдельных должностей в четко определенных условиях рабо-

организаций данного типа в конкретных отраслях, а также

іработку отдельных нормативных характеристик аппарата управ-^ения Для этих организаций и отраслей.

Типизация решений является средством повышения общего уровня организации управления производством, направленным на стандартизацию и унификацию организационных форм управле­ния, ускорение внедрения наиболее рациональных, прогрессив­ных форм. Типовые организационные решения должны быть, во-первых, вариантными, а не однозначными, во-вторых, пересмат­риваемыми и корректируемыми с регулярной периодичностью и, наконец, допускающими отклонения в случаях, когда условия работы организации отличаются от четко сформулированных условий, для которых рекомендуется соответствующая типовая форма организационной структуры управления.

Экспертно-аналитический метод состоит в обследовании и ана­литическом изучении организации, проводимых квалифицирован­ными специалистами с привлечением ее руководителей и других работников, с тем чтобы выявить специфические особенности, проблемы, «узкие места» в работе аппарата управления, а также выработать рекомендации по его формированию или перестройке исходя из количественных оценок эффективности организацион­ной структуры, рациональных принципов управления, заключений экспертов, а также обобщения и анализа передовых тенденций в области организации управления. Данный метод, являющийся наиболее гибким и всеохватывающим, применяется в сочетании с другими (в особенности методами аналогий и структуризации целей) и имеет многообразные формы реализации. В первую очередь к ним относится осуществление диагностического анализа особен­ностей, проблем, «узких мест» в системе управления действующей производственно-хозяйственной организации или в организаци­ях, аналогичных вновь создаваемой, с тем чтобы предусмотреть организационное решение выявленных проблем в разрабатываемой структуре управления. Сюда же относится и проведение эксперт­ных опросов руководителей и членов организации для выявления и анализа отдельных характеристик построения и функционирова­ния аппарата управления, обработка полученных экспертных оце­нок статистико-математическими методами (ранговой корреля­ции, факторного анализа, обработки списков и т.п.).

К экспертным методам следует отнести также разработку и применение научных принципов формирования организационных структур управления. Под ними понимаются основанные на пе­редовом опыте управления и научных обобщений руководящие правила, выполнение которых направляет деятельность специали­стов при выработке рекомендаций по рациональному проектиро­ванию и совершенствованию организационных систем управле­ния. Принципы формирования организационных структур управ-

ления являются конкретизацией более общих принципов управ­ления (например, единоначалия или коллективного руководства, специализации и т.п.). Примерами современных принципов фор­мирования организационных структур могут служить такие, как «построение организационной структуры исходя из системы це­лей», «отделение стратегических и координационных функций от оперативного управления», «сочетание функционального и про­граммно-целевого управления» и целый ряд других.

Особое место среди экспертных методов занимает разработка графических и табличных описаний организационных структур и процессов управления, отражающих рекомендации по их наилуч­шей организации. К такого рода описаниям относятся, в частно­сти, маршрутная технология выполнения управленческих функ­ций или их этапов, основанная на принципах научной организа­ции труда, а также на прогрессивных методах и технических средствах осуществления управленческих работ и регламентиру­ющая порядок их выполнения. Этому предшествует разработка вариантов организационных решений, направленных на устране­ние выявленных организационных проблем, отвечающих научным принципам и передовому опыту организации управления, а так­же требуемому уровню количественно-качественных критериев оценки эффективности организационных структур. Как правило, при этом осуществляется представление преимуществ и недостат­ков каждого из вариантов в табличной форме с целью их после­дующего обсуждения и анализа.

Метод структуризации целей предусматривает выработку сис­темы целей организации (включая их количественную и каче­ственную формулировки) и последующий анализ организацион­ных структур с точки зрения их соответствия системе целей. При его использовании чаще всего выполняются следующие этапы:

1) разработка системы («дерева») целей, представляющей собой структурную основу для увязки всех видов организационной дея­тельности, исходя из конечных результатов (независимо от рас­пределения этих видов деятельности по организационным подраз­делениям и программно-целевым подсистемам в организации);

2) экспертный анализ предлагаемых вариантов организацион­ной структуры с точки зрения организационной обеспеченности достижения каждой из целей, соблюдения принципа однородно­сти целей, устанавливаемых каждому подразделению, определе­ния отношений руководства, подчинения и кооперации подраз­делений исходя из взаимосвязей их целей и т.п.;

3) составление карт прав и ответственности за достижение це­лей как для отдельных подразделений, так и по комплексным

межфункциональным видам деятельности, где регламентируют­ся сфера ответственности (продукция, ресурсы, рабочая сила, про­изводственные и управленческие процессы, информация); конкрет­ные результаты, за достижение которых устанавливается ответствен­ность; права, которыми наделяется подразделение для достижения результатов (утверждение и представление на утверждение, согла­сование, подтверждение, контроль).

Метод организационного моделирования представляет собой раз­работку формализованных математических, графических, машин­ных и других отображений распределения полномочий и ответ­ственности в организации, являющихся базой для построения, анализа и оценки различных вариантов организационных струк­тур по взаимосвязи их переменных. Можно назвать несколько основных типов организационных моделей:

• математико-кибернетические модели иерархических управ­ленческих структур, описывающие организационные связи и от­ношения в виде систем математических уравнений и неравенств или же с помощью машинных имитационных языков (примером могут служить модели многоступенчатой оптимизации, модели системной, «индустриальной» динамики и др.);

• графоаналитические модели организационных систем, пред­ставляющие собой сетевые, матричные и другие табличные и гра­фические отображения распределения функций, полномочий, ответственности, организационных связей. Они дают возможность анализировать их направленность, характер, причины возникно­вения, оценивать различные варианты группировки взаимосвязан­ных видов деятельности в однородные подразделения, «проигры­вать» варианты распределения прав и ответственности между раз­ными уровнями руководства и т.п. Примерами могут служить «метасхемные» описания материальных, информационных, де­нежных потоков совместно с управленческими действиями; мат­рицы распределения полномочий и ответственности; органиграм-мы процессов принятия решений; таблицы коэффициентов свя­зей между функциями производства и управления и др.;

• натурные модели организационных структур и процессов, заключающиеся в оценке их функционирования в реальных орга­низационных условиях. К ним относятся организационные экспе­рименты — заранее спланированные и контролируемые перестрой­ки структур и процессов в реальных организациях; лабораторные эксперименты — искусственно созданные ситуации принятия ре­шений и организационного поведения, сходные с реальными орга­низационными условиями; управленческие игры — действия прак­тических работников (участников игры), основанные на заранее

установленных правилах с оценкой их текущих и долгосрочных последствий (в том числе с помощью ЭВМ);

• математико-статистические модели зависимостей между ис­ходными факторами организационных систем и характеристика­ми организационных структур. Они построены на основе сбора, анализа и обработки эмпирических данных об организациях, функ­ционирующих в сопоставимых условиях. Примерами могут служить рефессивные модели зависимости численности ИТР и служащих от производственно-технологических характеристик организации; за­висимости показателей специализации, централизации, стандар­тизации управленческих работ от типа организационных задач и других характеристик и т.п.

Процесс проектирования организационной структуры управ­ления должен быть основан на совместном использовании охарак­теризованных выше методов. На стадиях композиции и структу­ризации наибольшее значение имеют метод структуризации целей, экспертно-аналитический метод, а также выявление и анализ орга­низационных прототипов. Более формализованные методы долж­ны быть использованы для углубленной проработки организаци­онных форм и механизмов отдельных подсистем на стадии рег­ламентации. Для проектирования организационных структур новых организаций преимущественно используются формально-аналитические методы и модели, для совершенствования действу­ющих организаций — методы диагностических обследований и экспертного изучения организационной системы. Выбор метода решения той или иной организационной проблемы зависит от ее характера, а также от возможностей для проведения соответству­ющего исследования, определяемых наличием его методики, не­обходимой информации, а также квалификацией разработчиков системы и сроками представления рекомендаций.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ

Оценка эффективности является важным элементом разработ­ки проектных и плановых решений, позволяющим определить уровень прогрессивности действующей структуры, разрабатыва­емых проектов или плановых мероприятий, и проводится с целью выбора наиболее рационального варианта структуры или способа ее совершенствования. Эффективность организационной структу­ры должна оцениваться на стадии проектирования, при анализе структур управления действующих организаций для планирования и осуществления мероприятий по совершенствованию управления.

Подход к оценке эффективности различных вариантов органи­зационной структуры определяется ее ролью как характеристики системы управления. Комплексный набор критериев эффектив­ности системы управления формируется с учетом двух направле­ний оценки ее функционирования:

• по степени соответствия достигаемых результатов установлен­ным целям производственно-хозяйственной организации (начи­ная с уровня выполнения плановых заданий);

• по степени соответствия процесса функционирования систе­мы объективным требованиям к его содержанию, организации и результатам.

Критерием эффективности при сравнении различных вариан­тов организационной структуры служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей системы управ­ления при относительно меньших затратах на ее функционирова­ние. Критерием же эффективности мероприятий по совершен­ствованию организационной структуры служит возможность бо­лее полного и стабильного достижения установленных целей или сокращения затрат на управление, эффект от реализации которых должен за нормативный срок превысить производственные за­траты.

Принципиальное значение для оценок эффективности систе­мы управления имеет выбор базы для сравнения или определение уровня эффективности, который принимается за нормативный. Здесь можно указать несколько подходов, которые могут дифферен­цированно использоваться применительно к конкретным случаям. Один из них сводится к сравнению с показателями, характеризу­ющими эффективность организационной структуры эталонного ва­рианта системы управления. Эталонный вариант может быть раз­работан и спроектирован с использованием всех имеющихся ме­тодов и средств проектирования систем управления, на основе передового опыта и применения прогрессивных организационных решений. Характеристики такого варианта принимаются в каче­стве нормативных, при этом сравнительная эффективность ана­лизируемой или проектируемой системы определяется на основе сопоставления нормативных и фактических (проектных) парамет­ров системы, с использованием преимущественно количественных методов сравнения. Может применяться также сравнение с показа­телями эффективности и характеристиками системы управления, выбранной в качестве эталона, определяющего допустимый или достаточный уровень эффективности организационной структуры.

Однако возникают некоторые трудности применения указан­ных подходов, которые обусловлены необходимостью обеспечения

сопоставимости сравниваемых вариантов. Поэтому часто вместо них используется экспертная оценка организационно-техническо­го уровня анализируемой и проектируемой системы, а также отдель­ных ее подсистем и принимаемых проектных и плановых решений или комплексная оценка системы управления, основанная на ис­пользовании количественно-качественного подхода, позволяюще­го оценивать эффективность управления по значительной сово­купности факторов. Экспертная оценка может являться составным элементом комплексной оценки эффективности системы управ­ления, включающей все перечисленные подходы как к отдельным подсистемам, так и к системе в целом.

Показатели, используемые при оценках эффективности аппа­рата управления и его организационной структуры, могут быть разбиты на следующие три взаимосвязанные группы.

1. Группа показателей, характеризующих эффективность сис­темы управления, выражающихся через конечные результаты де­ятельности организации и затраты на управление. При оценке эффективности на основе показателей, характеризующих конеч­ные результаты деятельности организации, в качестве эффекта, обу­словленного функционированием или развитием системы управле­ния, могут рассматриваться объем (увеличение объема выпуска продукции), прибыль (увеличение прибыли), себестоимость (сни­жение себестоимости), объем капитальных вложений (экономия на капитальных вложениях), качество продукции, сроки внедре­ния новой техники и т.п.

2. Группа показателей, характеризующих содержание и органи­зацию процесса управления, в том числе непосредственные ре­зультаты и затраты управленческого труда. В качестве затрат на управление учитываются текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зда­ний и помещений, подготовку и переподготовку кадров управле­ния, а также единовременные расходы на исследовательские и проектные работы в области создания и совершенствования сис­тем управления, на приобретение вычислительной техники и дру­гих технических средств, используемых в управлении, затраты на строительство.

При оценке эффективности процесса управления используют­ся показатели, которые могут оцениваться как количественно, так и качественно. Эти показатели приобретают нормативный харак­тер и могут использоваться в качестве критерия эффективности и ограничений, когда организационная структура изменяется в на­правлении улучшения одного или группы показателей эффектив­ности при неизменности остальных. К нормативным характерис-

тикам аппарата управления могут быть отнесены следующие: про­изводительность, экономичность, адаптивность, гибкость, опера­тивность, надежность.

Производительность аппарата управления может определяться, в частности, как количество произведенной организацией конеч­ной продукции или объем выработанной в процессе управления информации, приходящийся на одного работника, занятого в ап­парате управления.

Под экономичностью аппарата управления понимаются отно­сительные затраты на его функционирование, соизмеренные с объемами или результатами производственной деятельности. Для оценки экономичности могут использоваться такие показатели, как удельный вес затрат на содержание аппарата управления в стоимости реализованной продукции, удельный вес управленчес­ких работников в численности промышленно-производственно-го персонала, стоимость выполнения единицы объема отдельных видов работ.

Адаптивность системы управления определяется ее способно­стью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем относительнотїіире этот диапазон, тем более адаптивной считается система.

Гибкость характеризует свойство органов аппарата управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нару­шая присущей данной структуре упорядоченности отношений. В принципе гибкость структуры управления может оцениваться по многообразию форм взаимодействия управленческих органов, по номенклатуре решаемых подразделениями задач, по уровню централизации ответственности и другим признакам.

Оперативность принятия управленческих решений характери­зует своевременность выявления и решения управленческих про­блем, которая обеспечивает максимальное достижение поставлен­ных целей при сохранении устойчивости налаженных производ­ственных и обеспечивающих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется его безотказным (соответствующим поставленным целям) функцио­нированием. Если считать качество определения целей и поста­новки проблем достаточным, то надежность аппарата управления может относительно полно характеризоваться его исполнительно­стью, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рам­ках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки исполнительности аппарата управления и его подсистем могут применяться такие показатели, как уровень выполнения плано-

_вых заданий и соблюдение утвержденных нормативов, отсутствие отклонений при исполнении директивных указаний, нарушений административно-правового и технологического регламента и т.п.

3. Группа показателей, характеризующих рациональность орга­низационной структуры и ее технико-организационный уровень, которые могут использоваться в качестве нормативных при анализе эффективности проектируемых вариантов организационных струк­тур. К ним относятся звенность системы управления, уровень централизации функций управления, принятые нормы управля­емости, сбалансированность распределения прав и ответственно­сти, уровень специализации и функциональной замкнутости под­систем и т.п.

Для оценки эффективности управления важное значение име­ет определение соответствия системы управления и ее организа­ционной структуры объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, со­держательной полноте и целостности процессов управления, со­ответствии численности и состава работников объему и сложнос­ти работ, полноте обеспечения производственно-технологических процессов требуемой информацией, обеспеченности процессов управления технологическими средствами с учетом их номенкла­туры, мощности и быстродействия.

Важными требованиями, которые должны быть реализованы при формировании системы показателей оценки эффективности организационной структуры, являются обеспечение структурно-иерархического соответствия показателей системе целей органи­зации, способность адекватного отражения динамичности управ­ляемых процессов, сбалансированность и непротиворечивость показателей. При оценке эффективности отдельных мероприятий по совершенствованию системы управления и ее организацион­ной структуры допускается использование не связанных в единую систему частных показателей. Основное требование к их выбору — максимальное соответствие каждого показателя целевой ориента­ции проводимого мероприятия и полнота отражения достигаемого эффекта.

КОРРЕКТИРОВКА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР

Приведение структуры организации в соответствие с изменив­шимися условиями является одной из важнейших задач управле­ния. В большинстве случаев решения о корректировке структур принимаются высшими руководителями организации как часть их основных обязанностей. Значительные по масштабам организаци-

онные преобразования не осуществляются до тех пор, пока не появится твердой уверенности в том, что для этого существуют се­рьезные причины, вызывающие их необходимость. Можно на­звать некоторые ситуации в отдельности или в комбинации, ког­да оправданы затраты на корректировку структуры или разработ­ку нового проекта.

Неудовлетворительное функционирование предприятия. Наибо­
лее распространенной причиной необходимости разработки ново­
го проекта организации являются неудачи при осуществлении
традиционных мер по снижению роста издержек, повышению
производительности, расширению сужающихся внутренних и внеш­
них рынков или привлечению новых финансовых ресурсов. Обыч­
но прежде всего предпринимаются такие меры, как изменения в
составе и уровне квалификации работающих, применение более
совершенных методов управления, разработка специальных про­
грамм. Но в конце концов высшие руководители приходят к вы­
воду, что причина неудовлетворительной деятельности предпри­
ятия заключается в определенных недостатках организационной
структуры управления. „

Перегрузка высшего руководства. Некоторым предприятиям удается функционировать удовлетворительно только ценою чрез­мерной перегруженности работой высших руководителей. Если очевидные меры по изменению методов и процедур управления не позволяют уменьшить нагрузку руководителей, не приводят к ощутимым результатам, то весьма эффективным средством реше­ния этой задачи становится перераспределение прав и функций, корректировки и уточнения форм организации.

Отсутствие ориентации на перспективу. Будущее развитие пред­приятия требует со стороны высших руководителей усиления вни­мания стратегическим задачам независимо от характера предпри­ятия и рода его деятельности. И в то же время до сих пор многие руководители высшего ранга продолжают основное время уделять оперативным вопросам, а их решения, которые будут иметь вли­яние и в дальней перспективе, основываются на простой экстра­поляции текущих тенденций на будущее. Высший руководитель (или их группа) должен осознавать, что его важнейшая обязан­ность заключается в том, чтобы сделать предприятие способным разработать и реализовать стратегическую программу с той полно­той, которую позволяет юридическая и экономическая самостоя­тельность данного предприятия. Это почти всегда связано с пре­образованиями организационных форм, а также с введением новых или коренным изменением существующих процессов принятия решений.

разногласия по организационным вопросам. Каждый опытный руководитель высшего ранга знает, что стабильность в организа­ционной структуре предприятия, как правило, свидетельствует не столько о внутренней гармонии, сколько об успешном решении конфликтных ситуаций. Существующая структура, какова бы она ни была, является препятствием для осуществления чьих-то ам­биций, затрудняет достижение целей некоторых отделов или под­разделений, недостаточно четко отражает значение некоторых функциональных ролей, допускает несправедливое распределение власти, положений и привилегий и т.д. Когда возникают глубо­кие и устойчивые разногласия по поводу организационной струк­туры и особенно когда высшее руководство сомневается относи­тельно ее оптимальной формы, единственным выходом является тщательное изучение структуры. Смена руководства часто влечет за собой решение о реорганизации. Одна группа руководителей может эффективно действовать в рамках конкретной структуры. Группа, которая придет ей на смену, может найти такую форму совершенно не соответствующей ее подходу к проблемам предпри­ятия.

О некоторых наметившихся в настоящее время тенденциях в развитии организационных структур управления свидетельствуют направления изменений, показанные на рис. 37.4.

Рис. 37.4. Тенденции в изменении организационных структур

Рост масштаба деятельности. Даже в условиях устойчивого ас­сортимента продукции, стабильных производственных процессов и сбыта при увеличении размера предприятия появляется необ­ходимость в структурном преобразовании. К росту масштаба дея-ельности можно приспособиться и посредством несущественных изменений в структуре. Тем не менее, если основная структура

остается без изменений, от этого затруднится координация, руко­водители будут перегружены, ухудшится функционирование предприятия. Например, под влиянием роста числа работающих на предприятии возможны такие организационные изменения (табл. 37.1). Указанные в таблице данные получены на основе обоб­щения достаточно широкого круга экспериментальных данных.

Таблица 37.1