Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 5-АПГ14-60

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Вэскера В.Л. на решение Московского городского суда от 26 августа 2014 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 17 мая 2013 года N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Вэскера В.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Правительства Москвы Сараева Д.В., Гаманченко Е.П. и Аветисянца Э.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

17 мая 2013 года Правительством Москвы принято постановление N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве" (далее - Постановление), первоначальный текст которого опубликован на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 17 мая 2013 г., в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" 21 мая 2013 г., N 28.

Пунктом 1.5 Постановления утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги города Москвы "Внесение в реестр резидентных парковочных разрешений города Москвы записи о резидентном парковочном разрешении, сведений об изменении записи о резидентном парковочном разрешении и об аннулировании резидентного парковочного разрешения" (приложение 5).

Пунктом 1.8 Постановления утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги города Москвы "Внесение в реестр парковочных разрешений многодетных семей города Москвы записи о парковочном разрешении многодетной семьи и сведений об аннулировании парковочного разрешения многодетной семьи" (приложение 10).

В соответствии с пунктом 5.2.1 Постановления в реестр резидентных парковочных разрешений города Москвы вносится не более двух записей о резидентных парковочных разрешениях на один жилой дом или квартиру в многоквартирном жилом доме при условии отсутствия у собственника транспортного средства, указанного в резидентном парковочном разрешении, не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками.

Согласно пункту 5.3(1) Постановления в случае получения Государственным казенным учреждением города Москвы "Администратор Московского парковочного пространства" (далее - ГКУ "АМИЛ") от Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве, Московской административной дорожной инспекции и (или) Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы сведений о наличии у собственника транспортного средства, указанного в резидентном парковочном разрешении, не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате не менее трех административных штрафов, наложенных в соответствии со вступившими в законную силу постановлениями по делу об административном правонарушении в области дорожного движения либо административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, действие резидентного парковочного разрешения приостанавливается на срок, включающий в себя период времени до даты ликвидации указанной задолженности (полной уплаты собственником транспортного средства общей суммы задолженности и/или вступления в законную силу решения об отмене соответствующего постановления (постановлений) по делу об административном правонарушении) и три календарных месяца с момента письменного уведомления резидентом ГКУ "АМПП" о ликвидации задолженности с приложением копий документов, подтверждающих уплату административных штрафов, и (или) вступивших в законную силу решений об отмене соответствующих постановлений.

ГКУ "АМПП" в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующих сведений от указанных в абзаце первом настоящего пункта органов исполнительной власти уведомляет резидента о приостановлении действия резидентного парковочного разрешения через 10 рабочих дней со дня направления уведомления о приостановлении. Приостановление действия резидентного парковочного разрешения не осуществляется в случае получения ГКУ "АМПП" до истечения 10 рабочих дней со дня направления уведомления о приостановлении письменного уведомления от резидента о ликвидации задолженности с приложением копий документов, подтверждающих уплату административных штрафов, и (или) вступивших в законную силу решений об отмене соответствующих постановлений.

Уведомление о ликвидации задолженности с приложением копий указанных документов представляется (направляется) резидентом непосредственно в ГКУ "АМПП".

Срок приостановления действия резидентного парковочного разрешения не включается в общий срок действия резидентного парковочного разрешения.

Один из родителей (усыновителей) в многодетной семье имеет право на внесение в реестр парковочных разрешений многодетных семей города Москвы записи о парковочном разрешении многодетной семьи на принадлежащее ему на праве собственности транспортное средство при условии отсутствия у него не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками (пункт 6.1 Постановления).

Пунктом 6.4 Постановления предусмотрено, что в случае получения ГКУ "АМПП" от Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве, Московской административной дорожной инспекции и (или) Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы сведений о наличии у собственника транспортного средства, указанного в парковочном разрешении многодетной семьи, не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате не менее трех административных штрафов, наложенных в соответствии со вступившими в законную силу постановлениями по делу об административном правонарушении в области дорожного движения либо административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, действие парковочного разрешения многодетной семьи приостанавливается на срок, включающий в себя период времени до даты ликвидации указанной задолженности (полной уплаты собственником транспортного средства общей суммы задолженности и/или вступления в законную силу решения об отмене соответствующего постановления (постановлений) по делу об административном правонарушении) и три календарных месяца с момента письменного уведомления собственником транспортного средства ГКУ "АМПП" о ликвидации задолженности с приложением копий документов, подтверждающих уплату административных штрафов, и (или) вступивших в законную силу решений об отмене соответствующих постановлений.

ГКУ "АМПП" в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующих сведений от указанных в абзаце первом данного пункта органов исполнительной власти уведомляет собственника транспортного средства, указанного в парковочном разрешении многодетной семьи, о приостановлении действия парковочного разрешения многодетной семьи через 10 рабочих дней со дня направления уведомления о приостановлении. Приостановление действия парковочного разрешения многодетной семьи не осуществляется в случае получения ГКУ "АМПП" до истечения 10 рабочих дней со дня направления уведомления о приостановлении письменного уведомления о ликвидации задолженности с приложением копий документов, подтверждающих уплату административных штрафов, и (или) вступивших в законную силу решений об отмене соответствующих постановлений.

Уведомление о ликвидации задолженности с приложением копий указанных документов представляется (направляется) собственником транспортного средства, указанного в парковочном разрешении многодетной семьи, непосредственно в ГКУ "АМПП".

Срок приостановления действия парковочного разрешения многодетной семьи не включается в общий срок действия парковочного разрешения многодетной семьи.

В силу пункта 2.7.2.7 приложения N 5 к Постановлению сведения о наличии у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, относятся к документам (сведениям), на основании которых осуществляется предоставление государственной услуги и получаемым должностным лицом ГКУ "АМПП" с использованием межведомственного информационного взаимодействия, в том числе посредством доступа к сведениям Базового регистра.

Наличие у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги (пункт 2.18.6 приложения N 5 к Постановлению).

Согласно пункту 3.9 приложения N 5 к Постановлению должностное лицо, ответственное за предоставление государственной услуги, в случае отсутствия доступа к необходимым для предоставления государственной услуги сведениям Базового регистра о наличии у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, направляет запросы в УГИБДД ГУ МВД России по г. Москве, Московскую административную дорожную инспекцию и Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы.

Пунктом 2.7.2.2 приложения N 10 к Постановлению установлено, что сведения о наличии у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, относятся к документам (сведениям), на основании которых осуществляется предоставление государственной услуги и получаемым должностным лицом ГКУ "АМПП" с использованием межведомственного информационного взаимодействия, в том числе посредством доступа к сведениям Базового регистра.

Наличие у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги (пункт 2.18.6 приложения N 10 к Постановлению).

Работник ГКУ "АМПП", уполномоченный на обработку запроса и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, в случае отсутствия доступа к необходимым для предоставления государственной услуги сведениям Базового регистра о наличии у собственника транспортного средства не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, направляет запросы в УГИБДД ГУ МВД России по г. Москве, Московскую административную дорожную инспекцию и Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы (пункт 3.9 приложения N 10 к Постановлению).

Вэскер В.Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента их принятия абзаца второго пункта 5.2.1, пункта 6.1 в части слов "при условии отсутствия у него не погашенной в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками", пунктов 5.3.(1) и 6.4 Постановления, а также пунктов 2.7.2.7, 2.18.6, дефиса восьмого пункта 3.9 Приложения 5 к Постановлению и пунктов 2.7.2.2, 2.18.6, дефиса четвертого пункта 3.9 Приложения 10 к Постановлению, ссылаясь на то, что является собственником транспортного средства, проживает в территориальной зоне организации платных городских парковок, обладает резидентным парковочным разрешением и парковочным разрешением многодетной семьи. Оспариваемыми им нормами введены неблагоприятные последствия для тех граждан, которые имеют не погашенные в течение установленного статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срока задолженности по уплате административного штрафа, наложенного в соответствии со вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении в области дорожного движения или административном правонарушении, связанном с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками. Таким гражданам отказывается в выдаче резидентного парковочного разрешения на территории зоны городской платной парковки, а у тех лиц, которые обладают резидентным парковочным разрешением, действие последнего приостанавливается.

По мнению заявителя, оспариваемыми положениями Правительство Москвы фактически установило дополнительные (двойные) меры административной ответственности, помимо той, которая установлена статьей 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неуплату административного штрафа в срок, предусмотренный статьей 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем меры административной ответственности не могут быть введены актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку в соответствии с положениями статей 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вводятся исключительно законом.

Кроме того, Вэскер В.Л. полагает, что оспариваемые им нормы противоречат основному принципу равенства всех перед законом, установленному в статье 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как вводят дополнительные неблагоприятные правовые последствия только для отдельных граждан, проживающих на территории зоны платной парковки в городе Москве.

Решением Московского городского суда от 26 августа 2014 года заявление Вэскера В.Л. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Вэскер В.Л. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении его заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных Вэскером В.Л. требований, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Москвы в пределах полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права заявителя не нарушает.

При этом суд обоснованно исходил из того, что отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно статье 4 названного Федерального закона законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать указанному Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

Статьей 12 этого же Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, к числу которых отнесено принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования (пункт 3.1); установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.2); установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.3).

Подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Из изложенного выше следует, что принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе парковок (парковочных мест), а также определение порядка и условий оплаты за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Правительством Москвы принято оспариваемое Постановление, которым утвержден порядок создания и использования платных парковок (парковочных мест), а также определены порядок и условия платы за пользование данными парковками. В качестве одного из условий в названном порядке Правительство Москвы предусмотрело плату за размещение одного транспортного средства на парковочном месте платной городской парковки (пользование парковочным местом) в размере:

- в пределах территории, ограниченной Бульварным кольцом, и на Бульварном кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, - 80 рублей в час круглосуточно (пункт 3.1.1 Постановления);

- в пределах территории от внешней стороны Бульварного кольца до Садового кольца и на Садовом кольце, включая его внутреннюю и внешнюю стороны, - 60 рублей в час круглосуточно (пункт 3.1.2 Постановления);

- в пределах территории, ограниченной с севера Шмитовским проездом (включительно), с востока - улицей 1905 года (включительно), с юга - Пресненской и Краснопресненской набережными (включительно), с юго-запада - Тестовской улицей (включительно), с запада - Третьим транспортным кольцом: - 80 рублей в час за первые 120 минут размещения и 130 рублей в час начиная со 121-й минуты размещения, с 8 часов 00 минут до 20 часов 00 минут; - 80 рублей в час с 20 часов 01 минуты до 7 часов 59 минут (пункт 3.1.3 Постановления), а также определило категории лиц (многодетные семьи, инвалиды, участники Великой Отечественной войны и др.), имеющих право на пользование такими парковками (парковочными местами) бесплатно.

Кроме того, оспариваемым актом для лиц, являющихся нанимателями жилого помещения, владеющих жилыми помещениями на праве собственности или долями в праве собственности на жилые помещения в домах, расположенных в определённой территориальной зоне, и имеющих резидентное парковочное разрешение, также установлены особые, льготные условия пользования платной парковкой. Такие лица, в частности, вправе размещать транспортные средства на парковке с 20 часов 00 минут до 8 часов 00 минут бесплатно, в остальное время - за плату в размере 3000 рублей в год (годовая резидентная плата за пользование парковочными местами платных городских парковок) (пункт 3.4 Постановления).

В этой связи суд пришёл к обоснованному выводу о том, что субъект Российской Федерации при реализации предоставленных ему полномочий по организации парковочных мест на платной основе вправе самостоятельно определять размер и порядок платы за пользование парковками, круг лиц, которым предоставляются льготы по оплате за пользование парковочными местами, и условия их предоставления, устанавливать основания и порядок выдачи, приостановления и прекращения (аннулирования) действия резидентного парковочного разрешения.

Судебная коллегия находит верным суждение суда о том, что оспариваемые Вэскером В.Л. нормы не регулируют отношения в области административных правонарушений и установления за их совершение мер административной ответственности, поскольку имеют иной предмет правового регулирования.

Предоставление собственнику транспортного средства права льготного пользования парковочным местом при отсутствии у него не погашенной задолженности по уплате административного штрафа, наложенного за совершение правонарушения в области дорожного движения или связанного с размещением транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками, является не мерой ответственности за такие правонарушения, а условием предоставления названной льготы. При этом такое условие не лишает права собственника транспортного средства пользоваться парковками (парковочными местами) на общих основаниях.

В этой связи довод Вэскера В.Л. о том, что оспариваемое правовое регулирование по своей сути является наказанием, влекущим неблагоприятные последствия для резидентов, является необоснованным.

Ссылки заявителя на противоречие Постановления основному принципу равенства всех перед законом не могут повлечь отмену решения суда, поскольку оспариваемые им нормы касаются прав и свобод резидентов платных городских парковок. В данном случае говорить о том, что права и обязанности резидентов платных городских парковок, пользующихся ими на льготных условиях, должны быть равными с лицами, которые не пользуются льготами, представляется неправомерным.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение следует признать законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном истолковании норм материального права и направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных судом в полном соответствии с процессуальным законом, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 26 августа 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Вэскера В.Л. - без удовлетворения.