Прокурорский надзор и ведомственный контроль в уголовном судопроизводстве. Проблемы и пути решения

Прокурорский надзор и ведомственный контроль представляют собой установленные законом процессуальные механизмы обеспечения законности дознания и предваритель­ного следствия. Наряду с судебным контролем эти формы дея­тельности прокурора, руководителя следственного органа и начальника органа дознания (руководителя подразделения дознания) создают дополнительные правовые гарантии соблюде­ния порядка производства по уголовному делу, качества и эф­фективности предварительного расследования, обеспечения прав и свобод участников уголовного судопроизводства.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является

· соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

· соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях,

· соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также

· законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Так, полномочия прокурора за дознанием весьма существенны. Согласно ч. 2 ст. 37 УПК и ряда других положений закона дознаватель обязан согласовывать с проку­рором целый ряд процессуальных решений, а также направляе­мых в суд ходатайств. Помимо этого в ведении прокурора нахо­дятся вопросы о продлении сроков дознания, об отводах и са­моотводах дознавателя, о его отстранении от расследования и т. д. Прокурор имеет право влиять на ход дознания, давая обязательные для исполнения письменные указания о направ­лении расследования, о производстве отдельных следственных действий и т. д. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя с пра­вом их отмены или частичного изменения, утверждение обви­нительного акта и множество других процессуальных полномо­чий.

Прокурорский надзор за ходом предварительного следствия сводится лишь к некоторым полномочиям. Так, прокурор име­ет право рассматривать жалобы на действия (бездействие) или решения следователя, требовать от органов предварительно­го следствия устранения нарушений федерального законо­дательства, разрешать споры о подследственности, принимать решение по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением и выполнять некоторые иные надзорные полно­мочия.

В соответствии с УПК РФ прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела обеспечивается действиями органов следствия и дознания, которые заключаются:

1. в направлении уголовного дела прокурору для определения подследственности (при необходимости) - п. 3 ст. 146 УПК;

2. в незамедлительном направлении копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору (при возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геолого-разведочных партий или зимовок, начальниками российских антарктических станций или сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании). В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. В случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело - п. 4 ст. 146 УПК;

3. в выдаче дознавателю согласия прокурора при возбуждении уголовного дела о любом преступлении, указанном в частях второй и третьей ст. 20 УПК;

4. в направлении прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Ведомственный контроль за ходом предварительного следст­вия осуществляет руководитель следственного органа. Для осу­ществления этой процессуальной функции он согласно ст. 39 УПК наделен очень широким кругом процессуальных полно­мочий. Так, именно в ведении руководителя следственного ор­гана находятся вопросы координации предварительного следст­вия, согласования и отмены ряда процессуальных решений и ходатайств следователя, его отводов и самоотводов, продления сроков предварительного следствия и т. д. Возложение всех указанных полномочий на руководителя следственного органа способствует обеспечению процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия, разделению прокурорских и следственных функций и, по мнению законодателя, должно повлиять на повышение качества и эффективность данной формы расследования.

Ведомственный контроль за деятельностью дознавателя осу­ществляется начальником органа дознания и руководителем под­разделения дознания, которые в соответствии со ст. 401 и 41 УПК наделены некоторыми функциями по координации этой фор­мы расследования, а также по обеспечению законности и обос­нованностью решений дознавателя.

Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, судья выносит соответствующее постановление, направляет его для исполнения руководителю следственного органа или начальнику органа дознания и уведомляет об этом заявителя (п. 7 ст. 148 УПК РФ).

Проблемы ---- В то же время с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <4> (далее - ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ) полномочия прокурора по устранению допущенных следственными органами нарушений законности в стадии возбуждения уголовного дела существенно ограничены и, по нашему мнению, не позволяют ему эффективно осуществлять свою надзорную деятельность. Это в первую очередь связано с лишением его права возбуждения уголовного дела, а также отмены в установленном уголовно-процессуальном законодательстве порядке незаконных и необоснованных постановлений следователя (п. 2, 10 части второй ст. 37 УПК РФ, действовавшего до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ).

У него осталось лишь право выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании по выявленным им фактам нарушений уголовного законодательства, а также требовать от них устранения допущенных в ходе расследования нарушений федерального законодательства (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
При этом нельзя обойти вниманием то обстоятельство, что существующий в действующем УПК РФ порядок реагирования прокурором на факты необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела органами предварительного следствия не позволяет ему своевременно принять законное решение по заявлениям и сообщениям граждан о совершении против них противоправных деяний.
Так, из 74 267 вынесенных прокурорами в 2010 г. постановлений о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, каждое десятое такое постановление (или 8166) отменено не было.

Его полномочия по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия фактически уравнены с правами руководителя следственного органа. При этом принимаемые прокурором меры реагирования на выявленные им нарушения не могут быть результативными, поскольку в УПК РФ отсутствует обязанность руководителя следственного органа их устранить. Он может согласиться либо не согласиться с содержащимся в представлении прокурора требованием.
В конечном счете несовершенство отмеченных выше норм УПК РФ приводит к таким негативным последствиям, как грубое нарушение предусмотренных ст. 52 Конституции Российской Федерации прав потерпевших от преступлений граждан на своевременную судебную защиту и возмещение причиненного ущерба, а также принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление.
Получается, что представление прокурора ничем не отличается от жалобы гражданина на допущенные следователем нарушения. Если прокурор вправе обратиться к вышестоящему прокурору, чтобы тот направил соответствующее представление вышестоящему руководителю следственного органа об устранении нарушений законности, то рядовой гражданин находится в более привилегированном процессуальном положении - он может обратиться с жалобой (заявлением) к прокурору, руководителю следственного органа или в суд.
При этом хотелось бы особо подчеркнуть, что такое положение явно противоречит п. 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" от 6 октября 2000 г., в соответствии с которым прокуроры обязаны тщательно проверять законность полицейских расследований самое позднее, когда решается вопрос о возбуждении уголовного преследования <7>.

В целях разрешения изложенных нами проблем прокурорского надзора, повышения его роли в защите прав и законных интересов граждан в стадии возбуждения уголовного дела представляется целесообразным еще раз вернуться к проработке вопроса о необходимости:
1) внесения дополнений в ст. 37 УПК РФ в части предоставления прокурору прав в установленном уголовно-процессуальном законодательстве порядке:
- возбуждать уголовное дело и поручать его расследование следователю в соответствии с предусмотренной законом подследственностью;
- отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;
2) дополнения УПК РФ ст. 163.1 "Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой".
При этом хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не об отстаивании каких-либо ведомственных интересов, а о том, что применение отдельных рассмотренных нами выше положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на практике приводит к необоснованному нарушению прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, что противоречит назначению уголовного судопроизводства, а в конечном итоге - интересам общества в целом.
Не случайно в Концепции судебной реформы в России <14> справедливо отмечено: "Неудачный процесс - большее зло, нежели злонамеренное материальное право".