Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд

Государственные закупки являются сложной организационной процедурой, требующей значительных материальных и кадровых ресурсов (в развитых странах количество специалистов, организующих закупочный процесс, составляет – 3 - 6 % от общего количества сотрудников государственных органов и предприятий)[36].

Чтобы иметь представление о сущности договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в целом, для этого необходимо проанализировать данный договор с точки зрения теории гражданского права.

Гражданский кодекс Российской Федерации[37] (далее ГК РФ) во 2 части, IV раздела «Отдельные виды обязательств», § 4 «Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд» определяет договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд как один из видов договора купли-продажи. Договор купли-продажи является родовым понятием по отношению к отдельным его видам, суть которых заключается в том, что одно лицо обязуется передать в собственность другого лица какое-либо имущество, а последнее обязуется принять это имущество и уплатить за него определенную денежную сумму (цену)[38].

К отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются сначала нормы о договоре поставки товаров, затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) - общие положения о купле-продаже. Но эти отно­шения в приоритетном порядке перед нормами ГК РФ о договоре поставки и общими положениями о купле-продаже регулируются специальными
За­конами о поставке товаров для государственных нужд (п. 2 ст. 525 ГК РФ)[39].

В настоящее время сфера действия договоров поставки товаров для государственных нужд - это отношения, связанные с обеспечением потребностей Российской Федерации и ее субъектов, для обеспечения обороны и безопас­ности страны, жизни и здоровья граждан.

Договор поставки товаров для нужд государства является одним из видов договоров купли-продажи. Российская Федерация выступает в качестве покупателя товаров, которые необходимы для удовлетворения государственных потребностей. Особенностью данного договора является именно то, что субъектом данных правоотношений является государство[40].

Следует подчеркнуть, что российским законодательством предусмотрено особое регулирование правоотношений, которые связаны с поставками товаров для удовлетворения нужд государства. К правоотношениям по поставке товаров для нужд государства дополнительно применяются, в первую очередь, нормы договора поставки товаров, а при отсутствии соответствующих специальных норм, применяются общие положения договора о купле-продаже.

Эти правоотношения, которые приоритетны перед нормами ГК РФ и общими положениями купле-продаже, регулируются специальными Законами о поставке для нужд государства.

Сама поставка товаров для нужд государства исполняется на основе государственного контракта – договора поставки товаров для нужд государства. Государственный контракт на поставку товаров для нужд государства выступает разновидностью договора поставки и таким образом характеризуется, как консенсуальный, так как считается заключенным с момента, когда стороны достигли взаимного согласия относительно всех существенных условий договора. Также он является двусторонним и возмездным. Однако в этом договоре имеются свои существенные особенности, которые позволяют выделить его из числа простых договоров поставки. Сама процедура заключения государственного контракта очень подробно регулируется ст. 528 ГК РФ[41]. Данная статья применяется только в тех случаях, когда размещение заказа государства происходит без учета особенностей этой процедуры сравнительно к отдельным видам заказа государства или особым случаям.

Чтобы четче обозначить структуру и характер данного договора, необходимо определить элементы, из которых состоит договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: субъекты, содержание договорных отношений, объект договора, а также обязательные условия.

Сторонами в договоре поставки товаров для государственных нужд выступают: заказчик (органы государственной и муниципальной власти) и поставщик (как индивидуальные предприниматели, так и юридические лица).

Участники размещения заказов имеют право выступать в отношениях, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия представителей участников размещения заказа подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с гражданским законодательством, или ее нотариально заверенной копией (ч. 3 ст. 8 Закона № 94-ФЗ)[42].

К основным правам и обязанностям заказчика можно отнести такие как: оплатить поставляемый товар по договору; заблаговременно предупреждать поставщика о фактах задержки платежа с указанием длительности предполагаемой задержки и ее причинах[43].

Права и обязанности поставщика заключаются в следующем: обеспечить поставку продукции согласно документации в сроки, указанные в графике поставки по договору; незамедлительно в письменной форме сообщать заказчику о факте задержки, ее предположительной длительности и причинах.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения сторонами обязательств по договору они несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Споры по договору разрешаются в соответствии с законодательством РФ.

Объект договора - это материальный или нематериальный объект (товары, работы, услуги), по поводу которого складывается гражданское правоотношение, т. е. заключается контракт.

Существенными условиями по договору являются: предмет и срок.

Данные договорные отношения в сфере обеспечения нужд государства и муниципалитета направлены на удовлетворение потребностей государства. Потребности государства в свою очередь определяются исходя из:

- необходимости реализации федеральных го­сударственных программ;

- обеспечения необходимого уровня оборо­носпособности;

- формирования государственных материальных резер­вов;

- реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее основанием поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является государственный контракт, а так­же разрабатываемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд, заключаемых между организациями-исполнителями заказа для государственных нужд и потребителями вы­пускаемых товаров (п. 1 ст. 525 ГК РФ)[44].

С 1 января 2014 г. утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Отношения при госзакупках теперь строятся на положениях нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Закон № 94-ФЗ регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Предметом регулирования Закона № 44-ФЗ выступают отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, начиная от их планирования до контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок для нужд государства.

Иными словами, если Закон № 94-ФЗ ограничивался только отношениями при размещении госзаказов, то Закон № 44-ФЗ формирует комплексный подход к системе госзакупок, регулирующий всю цепочку отношений в сфере закупок, начиная от планирования и размещения заказа и заканчивая контролем и аудитом[45].

При этом с 2014 года изменяется и сама законодательная база в сфере госзакупок. В силу Закона № 94-ФЗ российское законодательство о размещении заказов базируется на положениях Гражданского и Бюджетного[46] кодексов РФ и состоит из самого Закона, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы и права, содержащиеся в последних из указанных нормативных документов, должны соответствовать Закону № 94-ФЗ.

То же самое предусмотрено и ст. 2 Закона № 44-ФЗ[47]. Но если в первом случае правом принимать нормативные акты, регулирующие отношения в сфере размещения заказов, были наделены Президент РФ и Правительство РФ, то при контрактной системе это право дополнительно закреплено за федеральными органами власти и Государственной корпорацией «Росатом». Кроме того, такую возможность в пределах своей компетенции с 1 января 2014 г. получили органы региональной и местной власти. При этом правовые акты в сфере госзакупок регионального и местного уровня должны быть приведены в соответствие нормативным актам федерального значения.

Сравнивая тексты Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, нельзя не отметить, что в Законе о контрактной системе сохранены многие положения Закона № 94-ФЗ, правда, с некоторыми изменениями.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2014 г. начали действовать не все нормы Закона о контрактной системе, а только их часть, так как для возможности применения оставшихся норм Правительству РФ нужно разработать и утвердить необходимые подзаконные акты. В частности, это касается порядка функционирования единой информационной системы закупок, формирования, утверждения и ведения планов закупок, регламента их обоснования и так далее. Эту задачу планируется решить к 1 января 2017 г., когда Закон № 44-ФЗ заработает в полную силу.

Если Закон № 94-ФЗ устанавливал индивидуальные требования к предмету контракта в зависимости от способа размещения заказов, то с 2014 года в отношении объекта закупки применяются единые требования независимо от того, в какой форме будет определяться поставщик, подрядчик или исполнитель контракта. При этом заказчик (по возможности) обязан использовать стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию в части технических и качественных характеристик объекта закупки, установленные в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством РФ о техническом регулировании.

Как уже отмечалось выше, с 1 января 2014 года к госзакупкам будет применяться комплексный подход – от планирования до контроля.

Законом № 94-ФЗ была предусмотрена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте (http://www.pravo.gov.ru) планы-графики размещения заказов. Порядок размещения и форма планов-графиков размещения заказов утверждены Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.2011[48].

В 2014 г. это требование сохраняется, однако уже с 1 января 2015 г. Закон № 44-ФЗ вводит процедуру долгосрочного планирования государственных и муниципальных закупок. При этом планирование закупок будет осуществляться исходя из целей закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъектов РФ, муниципальных нужд устанавливает Правительство РФ. То же самое касается и требований к форме планов закупок и порядку размещения таких планов в единой информационной системе[49].

Все планируемые закупки закодированы. Идентификационный код закупки указывается в плане закупок, плане-графике, в извещении об осуществлении закупки и в иных документах, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

С 1 января 2016 г. некоторые закупки заказчикам придется выносить на общественное обсуждение. Случаи, когда общественное обсуждение станет обязательным, должно утвердить Правительство РФ.

В Законе же № 94-ФЗ такая мера не предусматривалась, однако, в силу положений Письма Правительства РФ от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше одного миллиарда рублей»[50] на практике это имеет место и сейчас.

Нужно отметить, что в отличие от Закона № 94-ФЗ Закон № 44-ФЗ не оперирует понятием «способ размещения заказа», а использует термин «конкурентные способы определения поставщиков», к которым с 1 января 2014 г. уже относятся:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- электронный аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион;

- закупка у единственного поставщика.

То есть по сравнению с Законом № 94-ФЗ формы осуществления закупок существенно дополнены: появились такие варианты, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс[51].

Подверглись некоторым изменениям требования к заказчикам и участникам закупки.

К заказчикам Законом № 44-ФЗ отнесены государственные и муниципальные заказчики, а в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ[52], и бюджетные учреждения, осуществляющие закупки.

Участником закупки может выступать любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В функционал контрактной службы входит разработка планов закупок, планов-графиков, корректировка указанных документов (в случае необходимости), подготовка документации, связанной с закупками, размещение всей требуемой информации в ЕИС, обеспечение осуществления закупок, в том числе заключение контрактов, а при необходимости – проведение консультаций, работа по претензиям и т.д.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, установлены ст. 31 Закона № 44-ФЗ[53] и практически дублируют требования Закона № 94-ФЗ. Однако если Законом № 94-ФЗ требование заказчика об отсутствии сведений в реестре недобросовестных поставщиков было правом, то с 1 января это стало обязанностью.

Среди новых требований, предъявляемых Законом № 44-ФЗ к участникам закупки, можно назвать:

- правомочность участника закупки заключать контракт;

- отсутствие у участника закупки – физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера организации судимости за экономические преступления (за исключением случаев, когда такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.

Важнейшее изменение в сфере госзакупок связано с тем, что в связи с вступлением в силу нового Закона действует такая мера исполнения контракта, как приемка заказчиком поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Указанная процедура регламентируется ст. 94 Закона № 44-ФЗ, при этом она позволяет рассчитывать на более качественное исполнение контракта со стороны поставщика, подрядчика или исполнителя[54].

Данный инструмент исполнения контракта в Законе № 94-ФЗ отсутствует вовсе, что сказывалось на исполнении соответствующих соглашений.

Правила изменения и расторжения контракта остались практически теми же, что и до 1 января 2014 года. Однако помимо действующих оснований расторжения контракта (по соглашению сторон, решению суда) у сторон контракта с нового года появится возможность одностороннего отказа от контракта, на что указывает п. 19 ст. 95 Закона № 44-ФЗ[55]. В то же время это будет возможно лишь при условии, что такое положение включено в текст договора.

В отличие от Закона № 94-ФЗ, Закон № 44-ФЗ позволяет контролировать закупки в ходе всего срока действия контракта. Для этого с 1 января 2016 г. будет введена система мониторинга закупок, позволяющая оценить степень достижения целей закупок и их обоснованность.

Мониторинг закупок – это система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Вести данные наблюдения с использованием ЕИС будут федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, его аналоги в субъектах и местные власти на местах.

Результаты мониторинга в виде ежегодного сводного аналитического отчета, содержащего выкладки об эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, будут представляться Правительству РФ и размещаться в ЕИС.

За исполнением контрактов будут следить и органы аудита, в качестве которых выступают Счетная палата России, контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований. Результаты аудита также будут размещаться в ЕИС.

Изменится и контроль в сфере закупок. До 1 января 2014 года контрольные функции в сфере размещения заказов входят в полномочия Федеральной антимонопольной службы, но уже с 1 января 2014 года контролерами в пределах своих полномочий выступает:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Как видим, состав органов контроля стал более широким, что дает возможность вести контроль над расходованием бюджетных денег. Помимо всего прочего Законом № 44-ФЗ вводится институт общественного контроля, на что указывает ст. 102 данного Закона[56].

Контролировать закупки смогут граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц, при этом государство обязано всячески содействовать осуществлению такого контроля[57].

Учитывая, что государство и бизнес представляют собой неразрывную систему взаимодействий между собой, необходимо признать, что малобарьерная, но эффективная система госзакупок повышает возможности государства в регулировании бизнеса, создавая такие формы воздействия системы государственных заказов на экономику, которые наряду со стимулирующим, дают и синергетический эффект развития экономики. Именно поэтому ситуация в сфере госзакупок служит индикатором состояния общественного управления и зрелости правового государства. И речь, здесь идет, по сути, не только о хозяйственных вопросах и формировании и исполнении правильных заказов, а также о чистоте и прозрачности всей государственной экономической системы. Эффективность национальных экономик определяется, в существенной мере, не только соотношением долей государственной и частной форм собственности, но и, в первую очередь, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами, в том числе, и конкуренцией за выполнение государственного заказа. С этой целью организуемая государством конкуренция в сфере госзакупок ориентируется на обеспечение следующих факторов развития:

- равенство возможностей в получении госзаказа и уход от уравниловки, которая в конечном итоге порождает дух иждивенчества,

- рост государственной значимости частного бизнеса и частной собственности, как условий, мобилизующих коллективы и каждую личность, повышающих качество рабочей силы, то есть условий всего того, без чего не может быть динамично развивающейся и процветающей экономики (можно сказать, что в современных условиях если нет добросовестной конкуренции, то нет и полноценного государства),

- гармоничное сочетание норм частной собственности с реализуемыми государством идеями коллективизма в решении задач социально-экономического развития.

При полном задействовании этих факторов в государственном управлении возрастает заинтересованность в процессе у предпринимателей и положительные эмоции общества в оценке справедливости расходования бюджетных средств.

Также посредством госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как[58]:

- достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,

- снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,

- сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,

- повышение социально-технологической однородности экономики.

Именно посредством «нового» механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США. Данный опыт состоит в том, что Федеральная контрактная система США стала в свое время образцом для построения госзакупок в экономике стран Европейского Союза. Элементы американской практики госзакупок были использованы Министерством экономического развития для разработки проекта создания ФКС в России.

Раскроем более подробно положительные черты данной системы. Госзакупки в экономике США называют Федеральной контрактной системой (ФКС). Основой развития системы госзакупок является тот факт, что в процессе реализации своих функций государственные органы вынуждены решать проблему материально-технического обеспечения. Госзакупки нужны для выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций[59].

Через систему госзакупок государство обеспечивает производство общественных благ: приобретает продукцию для нужд национальной обороны и безопасности, для проведения фундаментальных научных исследований и оказания услуг в социальной сфере.

Приобретение необходимых ресурсов, товаров, работ и услуг осуществляется через конкурсные торги. Конкурсный механизм позволяет решить несколько задач: снизить стоимость продукции для государственных нужд, обеспечить уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.

Федеральная контрактная система США включает в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа: планирование – размещение – исполнение[60].

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры – это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт[61].

Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США: достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы); борьба с коррупцией при государственных закупках; экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).

Каждое федеральное ведомство обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах. Ведомства должны направлять информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Центральная информационная система федеральных закупок служит источником консолидированной информации о федеральных закупках (система располагает данными о федеральных закупках с 1979 года по настоящее время). Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются для формирования периодических и специальных отчётов Президенту, Конгрессу и Управлению Генерального контролёра.

И все-таки, какие практически полезные элементы зарубежного опыта могли бы использоваться в современной российской практике госзакупок?

1. Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей. Строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции.

2. Широко применяются методики планирования обеспечения государственных нужд.

3. Конкурсные торги осуществляются по единой методологии, используется библиотека типовых контрактов и банк данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции.

4. Процесс госзакупок находится в подчинении самостоятельных центров, ответственных за прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, процесс размещения заказа, за надлежащую организацию конкурсов и заключение контрактов, исполнение контрактов.

5. Действуют различные механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции.

6. Специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.

7. Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур, система постоянно изменяется: сейчас происходит упрощение законодательства по её регулированию, снимаются излишние ограничения.

Закон № 44-ФЗ вступил в силу с 1 января 2014 года, кроме отдельных положений, для которых предусмотрены более поздние сроки введения в действие. Он призван заменить Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующий органов (в частности, множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения государственных контрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности)[62].

Начиная с 2010 года, поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вносились 27 раз.

Закон № 44-ФЗ о контрактной системе призван обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это должно сделать проведение госзакупок более эффективным. Закон о контрактной системе нацелен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Согласно финансово-экономическому обоснованию Закон о контрактной системе не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Затраты, связанные с осуществлением организационных мероприятий, предполагается произвести за счет средств, выделяемых федеральными органами исполнительной власти, заказчиками из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, на текущее материально-техническое обеспечение их деятельности без изменения лимитов бюджетных ассигнований в рамках текущего финансирования.

Контрактная система, предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему Закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий Закон о государственных и муниципальных закупках.

Под контрактной системой (в контексте Закона № 44-ФЗ) понимается система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ст. 3 Закона № 44-ФЗ)[63].

Таким образом, госзакупки выступают достаточно значимым институтом не только для обеспечения потребностей государства, но и играют немаловажную роль в общественной жизни, формировании общественного мнения, а это весьма важный аспект, так как согласно Конституции Российской Федерации – источником власти у нас в стране является народ.

Государственное регулирование может осуществляться посредством экономических и административных мер. Среди административных способов государственного регулирования в сфере договорных отношений особо следует выделить государственные закупки посредством госзаказов. В экономике рыночного типа роль госзаказа велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика государства. Госзаказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой - США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии и др. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд выступает одним из видов договоров поставки, а поставка в свою очередь разновидностью договорных отношений купли-продажи, что можно проследить по нормам российского законодательства. Данную сферу отношений регулируют следующие нормативные акты: Международные соглашения, Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации закрепляет общие положения, ответственность предусматривается Уголовным Кодексом и Кодексом об административных правоотношениях Российской Федерации, ну и непосредственно специализированные нормы - ФЗ № 94, ФЗ № 44. Так же данную сферу регулируют ряд Постановлений Правительства Российской Федерации, например Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[64].

Анализируя в общих чертах эффективность Закона № 94-ФЗ, можно сказать о том, он не позволял в полной мере избавиться от коррупционных рисков в силу отсутствия механизма долгосрочного планирования. В результате, во-первых, до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку. Закон № 44-ФЗ о Федеральной контрактной системе, восприняв зарубежный опыт, в частности аналогичный Закон США, вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ». Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.

В числе ключевых проблем по Закону № 94-ФЗ так же можем отметить, прежде всего, вопросы качества финансового обеспечения, отсутствие процедуры быстрого расторжения контракта, специальные требования к участникам торгов по аналогии с требованиями к участникам по поставкам детского питания, которые должны быть распространены на все заказы товаров, работ и услуг с целью, чтобы на средние и крупные торги приходили только те компании, которые имеют уже опыт поставок по контрактам по государственному или муниципальному заказу.

Принятие «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований. В связи с этим мы можем отметить ряд плюсов данного Закона.

Существенно расширена компетенция субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов. Согласно новым правилам субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях, которые должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам (ч. 3 ст. 2 Закона № 44-ФЗ)[65].

Информационной основой закупок выступает единая информационная система, создание которой представляется большим достижением! В ней будет содержаться большой объем информации, охватывающей все этапы деятельности заказчиков и иных субъектов контрактной системы (планы закупок; планы-графики; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)); и др.

Организационной основой закупочной деятельности заказчиков является создание при больших объемах закупок контрактной службы или назначение специального должностного лица – контрактного управляющего. Тем самым профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9 Закона № 44-ФЗ)[66].

Важной новеллой, а непосредственно и достоинством Закона № 44-ФЗ является обязательное обоснование закупки, осуществляемое заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным ст. 13 Закона № 44-ФЗ. Следует отметить, что в ст. 13 Закона № 44-ФЗ «Цели осуществления закупок» предусмотрены, по существу, основания формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования.

Еще одним существенным положительным моментом следует считать расширение круга контрольных органов (п. 13 ст. 3 Закона № 44-ФЗ): ведомственный контроль за соблюдением нормативных правовых актов заказчиками (ст. 100 Закона № 44-ФЗ), контроль заказчика за исполнением условий контракта (ст. 101 Закона № 44-ФЗ), а также мониторинг в сфере закупок, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы, местной администрацией (ч. 10 ст. 97 Закона № 44-ФЗ), и аудит, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98 Закона № 44-ФЗ).

Новые правила позволяют надеяться на повышение доверия предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.

Представляется, что общие положения о прогнозировании государственных нужд, планировании обеспечения нужд публично-правовых образований следовало бы предусмотреть в Законе № 44-ФЗ и включить в него отсылочные нормы к Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[67], проект внесения изменений и дополнений в который предполагается принять.

Предложенные Законом № 44-ФЗ новации, во-первых, стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов. Во-вторых, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов. В-третьих, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.

В контексте проведенного анализа, можем отметить следующее. Федеральный закон № 94-ФЗ не позволял избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. «Новый» же Закон № 44-ФЗ регулирует госзакупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. В результате до объявления закупки, по «старому» Закону № 94-ФЗ, нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления. Кроме того, была возможность заранее предупредить о предстоящих закупках аффилированных лиц, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе.

Так же к вопросу о коррупции многими исследователями отмечается, что система государственных закупок во всем мире является наиболее коррумпированной. Россия в этом не является исключением, что мы подтверждаем статистическими данными Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Несмотря на наличие ряда нормативных правовых актов, уровень коррупции в этой сфере не снизился, а постоянно растет.

Хочется надеяться, что «новый» Закон № 44-ФЗ и разработанные в помощь для его развития нормативно-правовые акты минимизируют возможность коррупционных сделок при осуществлении государственных закупок.

Согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков, так и деятельность участников госзакупок. В России создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем значительная часть положений Закона № 94-ФЗ сохранена в «новом» Законе № 44-ФЗ в той или иной форме.

Новые правила позволяют надеяться на повышение доверия предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.