История подготовки к профессии государственного и муниципального служащего в России

Официально первый проект создания в России высшего учебного заведения для подготовки государственных управленцев был разработан в последние дни царствования российского царя Федора Алексеевича (1661—1682).

При этом проект предусматривал создание «храмов чином академии», в которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окончившие в них курс свободных наук, могут быть затем «милостиво пожалованы в приличные чины их разуму» и получить за мудрость свою особенное царское милосердие.Людей же, не учившихся «свободным наукам», важно было не допускать к государственным чинам.В академию предполагалось принимать людей всех сословий и чинов. Однако этот проект был реализован только спустя несколько десятилетий, когда светское образование отделилось от религиозно-нравственного просвещения и определилось как самостоятельная ветвь, изучающая в качестве объекта государственное управление.

В начале XVII в. были разработаны и другие проекты создания образовательных учреждений для профессиональной подготовки государственных служащих, но оказавшиеся также нереализованными.

Лишь по инициативе Петра I в первой половине XVIII в. была реально начата профессиональная подготовка государственных служащих. Первоначально она имела узкотехнический характер.

Например, школа подьячих обучала арифметике, формам книг, табели, стилю письма, делопроизводству и проч.

Позднее Петром I была создана Коллегия юнкеров, и доступ к самым высшим должностям государственной службы открывался только тем, кто обучался в этом учебном заведении: «Кроме сего пути никто в высший градус и до министерского чина произведен быть не может». Ее выпускники получали статус коллежских юнкеров.

Институт коллежских юнкеров оказался единственной, привившейся в то время на практике «кузницей» гражданских чиновников.

Таким образом, именно в Петровскую эпоху в России появился первый опыт целенаправленной подготовки государственных служащих.

Позднее в России по образцу западноевропейских «рыцарских академий» началась подготовка из дворян гражданских чиновников в военных училищах.

Так, в созданном в 1731 г. в Петербурге Сухопутном шляхетском корпусе кадеты в течение 4 лет обучались воинским наукам и проходили политическое и гражданское обучение. Специализация предусматривалась на последнем году обучения, а выпускники кадетского корпуса, «кои более к статским делам по науке склонны явятся», обучались юриспруденции и наукам, нужным в гражданской службе, и освобождались от воинских упражнений и караулов.

В середине XVIII в. императрицей Елизаветой Петровной продолжалось совершенствование профессиональной подготовки государственных служащих. Длительность профессиональной подготовки была увеличена до 5 лет, и по ее завершении предполагалось «достойных производить в секретари» — должность, соответствующую 14-му рангу и дающую право на чин.

Во второй половине XVIII в. содержание общего образования, установленного для коллежских юнкеров, был признан недостаточным, предлагалось обучать их коммерции, французскому и немецкому языкам, истории, географии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать 4 раза в неделю классы Академии наук.

Причем, в качестве базового предусматривалось широкое юридическое образование.

Одновременно в государстве создавались Гражданские училища.

Учебный план их предусматривал овладение в совершенстве латинским, немецким и французским языками и обширным кругом общеобразовательных предметов: математики, логики, философии, архитектуры, экспериментальной физики, географии и истории, особенно России, и др.

Курс собственно профессионального образования в гражданских училищах включал натуральное и гражданское право, систематическое познание российских законов, получение административных и хозяйственных знаний по ведению государственного хозяйства, знание политики, коммерции и других наук.

В конце XVIII в. при императрице Екатерине II была сформирована новая форма обучения и были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для подготовки к Низшим гражданским должностям (копиистов, писцов и других служителей) при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии начали обучать соответственно до 40, 80 и 60 малолетних разночинцев и детей приказного чина правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике, геометрии и географии, а особенно — положению Российского государства.

В этот период пересматривались учебные планы «рыцарских академий», ориентированных на соединение задач профессиональной подготовки дворян к государственной службе (военной и гражданской) с задачами широкого общего образования.

Предпочтение в их учебных планах отдавалось нравоучению, праву естественному, всенародному и государственному, «экономии государства».

В особую группу выделялись разнообразные «художества»: рисование, живопись, гравирование, скульптура, архитектура, музыка, танцы, фехтование.

Вплоть до 1779 г. обучение в различных учебных заведениях, профессионально готовящих к государственной службе, было сословной привилегией дворянства, и лишь позднее канцелярские должности после соответствующего обучения могли занимать люди из купечества, помещичьих людей, ученики духовных семинарий, воспитанники академии художеств, Московского университета.

Уже к началу XIX в. образование признавалось необходимым условием приобретения прав государственной службы, и без окончания обучения в соответствующем общественном или частном училище никого впредь нельзя было определять к гражданской должности, требующей юридических и других профессиональных познаний.

Наряду с прежним принципом сословно-профессионального образования появился новый принцип образования, подготовки к государственной службе — всеобщее внесословное обучение. Активным проводником и защитником новой традиции в образовательной политике был в то время видный российский государственный деятель М.М. Сперанский, ближайший советник императора Александра I

Образование считалось обязательным условием занятия конкретной государственной должности. К примеру, чтобы стать коллежским асессором необходимо было иметь свидетельство одного из университетов, что данное

лицо в нем «обучалось с успехом наукам, государственной службе необходимым».

При производстве в статские советники (V класс) наряду с рядом других заслуг необходимо было иметь аттестат университета.

Особого внимания заслуживает процесс профессиональной переподготовки (повышения квалификации) государственных служащих.

Все чиновники, желавшие повысить свою квалификацию и выдержать «экзамен на чин», получали возможность без отрыва от службы посещать летние курсы (май - октябрь) при университете по специальной программе.

С течением времени образовательный ценз все прочнее приобретает статус гаранта гражданских прав поступления на службу, а университетский диплом стал конкурировать с сословной привилегией.

Все более видную роль в этом отношении стали играть следующие учебные заведения:

· Ярославское училище высших наук («Демидовское») (учрежденное в 1805 г.);

· Царскосельский лицей (1811);

· Пансионы при Петербургском и Московском университетах,

Лицей в г. Нежине (высшее училище для подготовки чиновников гражданской службы, которое позднее выделилось как самостоятельное учебное заведение в структуре Петербургского университета) и некоторые другие учебные заведения — университеты, училища, гимназии высших наук.

Важнейшее значение для повышения роли профессионального образования при отборе лиц на чиновничьи должности и прохождении ими государственной службы имели следующие документы:

· Устав о службе гражданской, подписанный Николаем I;

· Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (утвержденное 28 декабря 1844 г.);

· дополнительные правила к уставу о гражданской службе.

Согласно этим документам на государственную службу принимались законнорожденные лица неподатных состояний, прежде всего дворяне, а также лица, имеющие ученые степени (кандидата, магистра и доктора), получившие их в русских учебных заведениях. Поступающие впервые на государственную службу, за исключением лиц, окончивших высшие учебные заведения, принимались на службу канцеляристами.

Лица, окончившие Гимназии, зачислялись канцелярскими служителями высшего по жалованью разряда, а окончившие их со знанием греческого языка получали чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора.

Присвоение чина VIII класса (коллежского асессора), обеспечивающего служащему потомственное дворянство, утверждалось царем и наряду с обязательным сроком выслуги предполагало наличие высшего образования (при этом указывалось, что аттестаты иностранных учебных заведений «ни в какое уважение не принимаются»).

Важно также, что устанавливались существенные льготы в присвоении чинов и продвижении по службе в зависимости от уровня имеющегося у служащего образования (образовательного разряда).

Однако государственная служба в России во второй половине XIX в. по-прежнему оставалась привилегией правящих классов и сословий.

В реальной жизни уделом молодежи из низших слоев российского общества по-прежнему было низшее образование, что предопределяло низкий образовательный потенциал гражданской службы, практически отсутствовали возможности пополнения государственных управленцев, так как учебные заведения выпускали в год ничтожно малое число достойных кандидатов на эти должности.

В тот период был крайне низок процент чиновников государственного аппарата с высшим образованием. Ситуация не претерпела больших изменений и к началу XX в.