Лежава Вато

Родился 22 октября 1967 года в Тбилиси.

В 1990 году с отличием окончил факультет архитектуры Тбилисской академии искусств. В 1999 году получил диплом магистра инфраструктурного развития Штутгартского университета.

7 марта 2004 года назначен заместителем министра инфраструктуры и развития, с августа 2004 года (после объединения Министерства инфраструктуры и развития и Министерства экономики) – заместитель министра экономического развития. С января 2005 по ноябрь 2007 года – заместитель и главный советник государственного министра по координации реформ. С ноября 2007 по 2008 год – первый заместитель министра экономического развития. С 2008 года занимает должность руководителя группы советников премьер‑министра Грузии.

Параллельно был создан новый орган – полиция охраны окружающей среды, – в функции которого входит как контроль самих лесхозов, так и предупреждение браконьерства, то есть добычи природных ресурсов (не только леса, но и полезных ископаемых) без лицензии.

Была сформирована структура двойного контроля: лесное хозяйство, например, должно следить за нелегальной порубкой, но, если полиция обнаружит браконьера, значит, лесхоз не справляется с работой. Эта система практически истребила браконьерство, объем которого оценивался в 110 миллионов долларов в год, – все лазейки были перекрыты. В частности, крестьянам, чтобы заготовить дрова на зиму, теперь требуется взять разрешение и заплатить 2 доллара за кубометр.

В Грузии даже появился такой анекдот: «Браконьер в лесу рубит дерево, вдруг по плечу его кто‑то стучит. Он поворачивается и видит медведя. Выдыхает и говорит: “Уф, я уж думал, экологическая полиция!”»

Но, по словам Давида Чантладзе, неустойчивая политическая ситуация вынудила государство ослабить контроль:

Браконьеры устами оппозиции заявляли: «Как же так? Люди в селах не могут брать дрова из леса, они зимой от холода умрут!» Получалось, что мы должны были отказаться от части достижений. Неприятно, что из‑за выходок оппозиции, из‑за того, что браконьеры используют сельчан, мы были вынуждены закрывать глаза на мелкое браконьерство. Иначе это могло перерасти в социальную проблему.

Строительная реформа

В ежегодном рейтинге Легкости ведения бизнеса Всемирного банка вместо обобщенного показателя «Получение лицензий» с 2008 года используется показатель «Получение разрешений на строительство». Тем самым признается, что такие разрешения получить сложнее всего, поэтому они заслуживают отдельного внимания.

Отцом этой реформы часто называют заместителя министра экономики Вато Лежаву, возглавлявшего в Министерстве экономического развития группу, которая занималась строительными разрешениями и строительным законодательством. Переоценить его роль в этом процессе вряд ли возможно.

Несмотря на образование, полученное в Германии, где в градостроительстве преобладает государственный патернализм, Лежава, как и большинство грузинских реформаторов, пришел к либертарианским принципам не через книги, а через бизнес. Любой, кто занимался в Грузии строительством, неизбежно сталкивался с непробиваемой системой разрешений или согласований и повсеместной коррупцией. До строительной реформы, начавшейся в 2004 году, в Грузии существовала устойчивая тенденция ухода бизнеса в теневой сектор. В 2004 году из 484 строящихся в Тбилиси объектов только 207 имели разрешение.

Лежава не скрывает удовлетворения от сделанной работы:

Строительная реформа была одной из самых сложных, потому что строительство везде, включая развитые страны, – одна из самых коррумпированных сфер. Может быть, в реализации наших идей и есть какие‑то сбои, но в основном в Грузии строительная сфера получилась одной из самых лучших в мире. И не только по показателям Всемирного банка. Жаль, что по‑грузински мало кто читает – думаю, многие могли бы взять наше строительное законодательство за основу своего.

Для того чтобы строительная реформа дала результат, надо, по образному выражению Лежавы, чтобы «все стороны кубика Рубика сложились одновременно». Этими сторонами стали три основных документа, на которых базируется строительное законодательство Грузии: закон «О лицензиях и разрешениях», постановление правительства «О сроках и условиях выдачи строительного разрешения» и закон «О градостроительстве».

Изначально реформа шла по пути максимального сокращения количества документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Были оставлены только самые необходимые, доказывающие, что постройка не обвалится: то есть все, что касается безопасности людей и жесткости конструкции. Раньше деятельность лицензировалась по отдельным этапам строительства. Новый закон отменил все промежуточные лицензии и разрешения, как то: лицензии на строительную и архитектурную деятельность, разрешение от экологической инспекции Министерства окружающей среды. Больше не требуется получать технические условия от Грузводоканала, энергокомпаний, телекоммуникационной компании, Департамента пожарной охраны, согласовывать санитарно‑гигиенические условия в санитарной инспекции. Всего отменили 21 процедуру. Лежава вспоминает:

После отмены строители еще месяцев шесть приходили и никак не могли в толк взять, как строить без лицензии. Даже спрашивали: «Вот те – получили, а мы – нет. Что, кончились лицензии?» Я отвечаю: «Ну нет их больше!» То есть чего, говорят, нет? Бумажек нет?!

Но дореформенный принцип трехступенчатого получения строительного разрешения сохранился. Первая ступень (выдача архитектурно‑планировочного задания, АПЗ) занимает 30 дней со дня подачи заявления. Вторая (согласование дизайн‑проекта) – 20 дней. И третья (само разрешение) – 10 дней. При этом в постановлении правительства представлен исчерпывающий перечень случаев, когда на строительство не требуется разрешения вовсе или его можно получить в упрощенном порядке – за один или два этапа. Так, разрешение не требуется на объекты объемом меньше 100 кубических метров, на заборы, бассейны, временные постройки. Упрощенная одноступенчатая процедура возможна для открытых автостоянок, спортивных площадок, рекламных щитов до 18 квадратных метров, а двухступенчатая – для посольств и представительств иностранных государств.

Со временем реформа была логически продолжена существенным сокращением сроков получения строительного разрешения. Изначально сроки в 30, 20 и 10 дней определялись скоростью подготовки документов, необходимых на каждом этапе. Например, для каждой ступени была нужна выписка из публичного реестра собственности, удостоверяющая право владения, аренды или пользования землей. Но эта справка действовала только 12 дней, поэтому каждый раз ее надо было получать заново. Сейчас это требование отменено, а информация о владении доступна онлайн, и каждый может с ней ознакомиться.

Весной 2009 года была введена процедура fast track, по которой за дополнительные деньги можно свести срок получения разрешения по каждому этапу до одного дня (это не касается разрешений на строительство в зоне охраны культурного наследия и зоне особого строительного регулирования, например, магистральных дорог).

Еще одним серьезным барьером было обязательное прохождение государственной экспертизы: все проекты должны были быть представлены в службу архитектуры. Такая экспертиза была, по сути, монопольным бизнесом. Хотя формально орган считался государственным и действовал при Министерстве экономики, на деле это было предприятие с монопольно высокими ценами на услуги. Теперь департамент расформирован, а экспертиза стала частной практикой.

Более того, перечень проектов, подлежащих обязательной экспертизе, резко сокращен. Раньше «объекты особой важности» классифицировались по объему здания (свыше 18 тысяч кубических метров) или его сложности (железная дорога, высоковольтная линия и т.д.). Впоследствии вся система классификации была изменена. Категории «особой важности» нет вообще. Здания теперь классифицируются по степени риска. Например, наличие перекрытия арочного типа длиной более 12 метров – это четвертая категория, лифт – вторая и т.д. Обязательная экспертиза требуется только для построек пятой категории, например туннелей, главных автомагистралей.

Таким образом, реформа двигалась по пути максимального упрощения и предостережения оппонентов о том, что она пойдет в ущерб качеству и безопасности, пока не подтверждаются. Строитель несет уголовную ответственность, если недобросовестное строительство повлекло за собой угрозу жизни или здоровью, и это более сильная мотивация, чем купленная справка. Официальная отмена неработающей процедуры никак и не могла отразиться на результате: перетекание денег из одного кармана в другой и безопасность постройки не имеют ничего общего.

Следующим важным этапом стала отмена института государственной приемки здания в эксплуатацию. В комиссию по приемке входили представители разных административных органов. Единственным местом, где можно было их всех собрать вместе, нередко оказывался ресторан, причем, чтобы в итоге под актом появились все подписи, встретиться надо было не раз. Сейчас здание в эксплуатацию принимает только один орган – тот, который выдал разрешение на строительство, – архитектурная служба. Она же осуществляет промежуточный надзор над строительством, но не может прийти на объект в любое время.

Также были выявлены этапы строительства, критически важные для того, чтобы здание соответствовало параметрам, указанным в разрешении. В разрешении обозначены этапы строительства, когда архитектурная инспекция может проверить здание на соответствие проекту (для типового сооружения – 4–5 этапов). Если же окончание какого‑то этапа не совпадает с датой, прописанной в разрешении, то заказчик или строитель связывается с инспектором и предлагает ему прийти с проверкой раньше. Если после этого инспектор не приходит в течение недели, то заказчик и подрядчик сами могут оформить акт о завершении этапа и перейти на следующий.

Упрощение административного регулирования сразу отразилось на количестве выданных разрешений. Только в Тбилиси этот показатель вырос более чем в три раза – с 588 в 2005 году до 1729 в 2008‑м.

Площадь сданных объектов строительства, 2004–2009 гг. (тыс. кв. м)

^{Источник: Statistical Yearbook of Georgia 2010. P. 193}

Есть еще одна сторона строительной реформы – изменение самих строительных норм. Строительные нормы и правила (СНиПы) не разрабатывались и не обновлялись с середины 1990‑х годов, а технологии стремительно развиваются. В 2007 году правительство приняло решение их модернизировать.

В мире существует два конкурирующих подхода: американский и европейский. В Грузии было принято решение применять американские стандарты, за которыми следит Международный совет по нормам и правилам (ICC), существующий под разными названиями уже около ста лет. С ICC был заключен меморандум о понимании, дающий право использовать и адаптировать его строительные нормы в Грузии. Сейчас этот процесс уже идет, несколько стандартов переведены и приспособлены для местных условий. По словам Лежавы, реформаторы применили один очень простой принцип:

Люди думают, что надо регулировать два аспекта: чтобы дом не разрушился и чтобы он был красивым. Вот это «красиво и правильно» и дает почву для коррупции. Мы свели все даже не до математики, а до законодательно закрепленной арифметики: городу не мешай, соседу не мешай и делай так, чтобы дом не разрушился. Сейчас звучит просто, но это был самый большой прорыв.

Каждый, кто приезжает в Грузию, не может не поразиться скорости ее обновления, которое подтверждает статистика (см. график). Причем если раньше изменения касались в основном столицы, то теперь они происходят по всей стране.

Реформа стандартизации и сертификации

Одновременно с принятием пакета законов о лицензиях и разрешениях 24 июня 2005 года были внесены изменения в законы «О стандартизации», «О сертификации товаров и услуг» и «О единстве измерений». И не столько потому, что это было логическим продолжением реформы лицензионно‑разрешительной системы, сколько, по словам Бендукидзе, в силу сложившихся условий:

Я понимал, что такая возможность в жизни появляется нечасто: у меня была большая политическая поддержка. Поэтому, поговорив с премьером и президентом, я решил, что в этот пакет законов надо сразу внести как можно больше всего. Тогда противников будет в целом больше, один будет против одного изменения голосовать, другой – против другого, но, раз есть большая политическая поддержка, может, удастся все провести. Это часто работает и на этот раз тоже сработало.

В ходе работы над законодательством, уже внесенным в парламент в едином пакете, выяснилось, что закон о сертификации фактически копирует советскую концепцию. Стало очевидным, что изменить его не получится – надо писать все заново: так и сделали – в итоге прежним осталось только название, все содержание было заменено.

В 1990‑х – начале 2000‑х годов в Грузии все еще действовало советское законодательство в этой области. Существовала одна большая организация – Госстандарт, у которой было несколько несовместимых функций: нормирование (то же, что и законодательная деятельность, только в технической сфере), стандартизация, сертификация и аккредитация. Получалось, что один и тот же орган и сертифицировал, и выдавал другим организациям аккредитацию на проведение этой же сертификации – конфликт интересов очевиден.

По новому законодательству единый орган разделили на два: Национальное агентство по стандартизации, метрологии и техническому регулированию (депозитарий стандартов и технических регламентов) и Единый национальный центр по аккредитации (который аккредитует испытательные и калибровочные лаборатории, учреждения по сертификации продукции, персонала и систем качества).

Реформа позволила Грузии выполнить обязательство, взятое ей при вступлении во Всемирную торговую организацию еще в 2000 году, – ввести добровольную систему стандартизации и сократить перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации. Еще в 2002 году была разработана стратегия адаптации грузинской системы к требованиям ВТО – в ее создании был задействован нынешний глава Единого центра аккредитации Паата Гоголидзе, – но ее осуществлением заинтересовалось лишь новое правительство.

Сейчас в Грузии списка товаров, подлежащих обязательной сертификации, нет вообще. Это соответствует практике развитых стран, которая подразумевает оценку соответствия товаров и услуг только в том случае, если на товар предусмотрен специальный технический регламент. В законе о сертификации специально оговаривается, что вопрос о подтверждении соответствия техническому регламенту определенного товара можно рассматривать только в том случае, если существует соответствующий технический регламент. Это в основном продукция, идущая на экспорт, – вино, минеральная вода, так как импортирующие их страны требуют сертификат.

Но если отмену списка обязательной сертификации и ввод технических регламентов проводили по примеру других стран, то при выборе объектов регулирования был применен оригинальный подход. В постановлении правительства от 24 февраля 2006 года приводится список стран, чьи технические регламенты можно применять на грузинском рынке. Так, если в страну ввозит продукцию бизнесмен из США, Франции или других стран Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского союза и основных торговых партнеров Грузии, то он может следовать своим техническим регламентам без дополнительных оценок или тестирования с грузинской стороны. Больше не требуется обязательно проверять продукцию на соответствие грузинскому ГОСТу. И действительно, зачем такой маленькой стране, как Грузия, тратить свои ресурсы на перепроверку продукции, произведенной там, где на сертификацию выделяется значительно больше средств? Если продукция, соответствующая, скажем, французскому техническому регламенту, не наносит вреда французу, то, очевидно, она не нанесет вреда и грузину.

По словам главы Пааты Гоголидзе, государство в принципе поменяло подход к проверке, считая, что сертифицировать определенные товары бессмысленно: даже если на стадии производства, например, колбасы все соответствует гигиеническим нормам, то это все равно не гарантирует качества – один день неправильного хранения, и продукт становится опасным.

Согласно закону «О качестве и безопасности пищевой продукции», вступившему в силу в январе 2006 года, самостоятельные службы контроля – санитарная, ветеринарная и защиты растений были ликвидированы, все сотрудники уволены, а в новую Национальную службу безопасности пищевой продукции, ветеринарии и защиты растений набрали абсолютно новых специалистов. Новая служба взяла на себя всю ответственность за безопасность и качество продукции.

«Раньше санитарная служба в порту работала очень просто: подплывал корабль с 30 тысячами тонн товара, а из лаборатории уже несли готовую справку за 3,5 тысячи долларов. В самой лаборатории стоял микроскоп 1907 года выпуска, мы даже умоляли сотрудницу продать нам этот раритет, но она отказала. Честно призналась: стыдно же. Самое смешное, что в этом микроскопе даже линзы не было», – вспоминает Эмзар Джгереная, советник министра экономики в 2003–2004 годах.

В основу нового законодательства был положен 178‑й регламент Европейского парламента и Совета. В результате в законе появились такие принципы, как отслеживание всей цепочки производства, сертификация и тестирование частными лабораториями, внешний контроль (так называемые принципы HACCP (от англ. Hazard Analysis and Critical Control Points – анализ рисков и критические точки контроля). На данный момент Национальная служба не занимается внешним контролем, а только готовит к внедрению принципы HACCP и следит за качеством продукции прямо на месте ее продажи.

В законе также заложен график развития контрольной системы. Изначально предполагалось, что Служба начнет осуществлять контрольные функции уже с 2008 года, но затем старт был перенесен на 2010 год. Правительство посчитало невозможным заниматься контролем на том этапе развития экономики, поскольку это могло привести к катастрофическим последствиям. При внедрении принципов HACCP цена на продукцию неизбежно возрастает: предприятиям нужно срочно проводить дорогостоящую модернизацию, подгонять всю инфраструктуру производства под европейские стандарты. Сейчас в стране нет крупных производителей продуктов питания. Как правило, этим занимаются небольшие фермы, по которым очень сильно ударит необходимость внедрения европейской системы качества или они просто «уйдут в тень».

«Когда прибалтийские и восточноевропейские страны переходили на европейскую систему контроля, Евросоюз субсидировал эти страны на 1,5 миллиарда долларов как кандидатов на вступление. Нам таких денег не дают. В тех странах процесс перехода был растянут на 25 лет. Мы не располагаем таким временем. Но, пожалуй, самым важным моментом для нас сейчас станут последствия трансформации. Мы специально ездили в Эстонию, чтобы понять, как там проходил переход на европейскую систему контроля качества продукции. Выяснилось, что после реформы 30 процентов предпринимателей просто обанкротились. Представьте себе, что будет в Грузии. Это ведь не Эстония! Здесь такая справедливая социальная волна будет! Правительство совершит преступление, если сейчас обязуется внедрить европейскую систему контроля», – уверена Лили Бегиашвили.

Таким образом, вступление в силу некоторых положений закона откладывается. Но если какая‑то компания хочет экспортировать свою продукцию в Европу, где соответствующие сертификаты качества обязательны, она может добровольно обратиться в Национальную службу с просьбой провести инспекцию.

И все же постепенная адаптация к европейской системе контроля качества необходима Грузии для заключения договора о свободной торговле с ЕС. Согласно плану осуществления политики добрососедства государство должно контролировать как экспортную продукцию, так и внутреннее производство и импортируемые товары.

Не стоит упрекать Грузию в пренебрежении базовыми принципами безопасности. Во‑первых, как и в других сферах, коррупция не добавляет безопасности. Во‑вторых, быстрее всего получить результаты за счет повышения покупательной способности населения, а не давления на бизнес. Полезнее, если государство направляет свои усилия на то, чтобы у людей появилась возможность покупать более качественную (хотя и более дорогую) продукцию, а не накладывает на бизнес обременительные ограничения, которые можно обойти путем подкупа. Рост благосостояния предъявляет новые требования и к повышению потребительской безопасности. Люди постепенно сами откажутся от некачественных товаров.

В‑третьих, добровольная сертификация не отменяет сертификацию как таковую. Многие компании сами в ней заинтересованы – это делает их продукцию более конкурентоспособной. Из 153 аккредитаций, проведенных Единым центром аккредитации за 2006–2009 годы, половина в нерегулируемой области – добровольные. Сертификация перешла в сектор добровольного регулирования, а все, что связано с жизнью и безопасностью людей, переместилось в область сертификационных регламентов.

Наконец, в‑четвертых, опыт других стран показывает, что по мере развития экономики естественным путем возникают и новые виды технического регулирования, упрощающего взаимодействие на мировом рынке. Если же законодательство в этой области не будет соответствовать текущему уровню развития экономики, это помешает Грузии производить продукцию, способную конкурировать на европейском рынке.

В реформе стандартизации и сертификации было много важных и новых элементов. Например, было либерализовано создание стандартов. Теперь в Грузии любой желающий может, к примеру, перевести немецкий или любой другой регламент и зарегистрировать его. Также Грузия признает метрологическую проверку соответствующих иностранных органов – измерение, проведенное, например, английской службой мер и весов пригодно без перепроверки для использования в Грузии. И все‑таки главное достижение заключается в том, что удалось вовремя наполнить законодательство новым содержанием.

Результаты

Исследованием системы лицензирования в течение трех лет до начала реформы занималась Ассоциация молодых экономистов Грузии при поддержке правительства и бизнеса. По ее расчетам, 83 процента документов, требуемых официальными лицами, не имели никакого смысла и использовались лишь для вымогательства денег. Несмотря на это, реформа вызывала серьезное политическое сопротивление и неправительственных организаций, и властных групп, и бизнесменов.

«Немногим предпринимателям это нравилось, особенно среди бизнес‑элиты. Для большой компании затраты ресурсов (денег, времени) на получение лицензии несущественны, зато это давало им преимущество, была возможность оградить рынок», – поясняет Лежава.

Благодаря сильной политической воле реформа удалась. Во‑первых, произошло масштабное сокращение количества лицензий (с 300 до 86) и разрешений (с 600 до 50). Обязательное лицензирование касается лишь той деятельности, которая связана со сферами здравоохранения и государственной безопасности.

«Общая стратегия была проста: лучше без лицензии, чем с лицензией. Из тех 16 процентов, которые остались, одна пятая, наверное, – такие лицензии, которые не удается отменить по политическим мотивам. Стараемся уже три года, пока не получается», – признается Лежава.

Во‑вторых, стало возможно выдавать предварительные лицензии и разрешения тем, кто еще только планирует что‑то построить или начать производить.

В‑третьих, произошло существенное упрощение законодательства, что позволило повысить осведомленность предпринимателей.

«Очень многие бизнесмены до этого просто не знали законов. Они были очень запутанные, множество документов регулировало один и тот же тип деятельности. Если ты хотел начать работу в определенной сфере, то должен был знать как минимум десять–пятнадцать законов. Этим, конечно, пользовались бюрократы – деньгами карманы набивали», – говорит Звиад Чеишвили.

Сейчас исчерпывающий перечень существующих лицензий и разрешений содержится в одном законе, и введение новых другими нормативными актами не разрешается.

«Раньше министерства подзаконными актами могли ввести какие‑то новые барьеры, например, потребовать справку. Эти акты невозможно было даже сосчитать, их было больше тысячи. Мы это все ликвидировали. И в законе четко прописали все процедуры», – поясняет Лили Бегиашвили.

Закон также установил единые правила и сроки: не более 20 дней на выдачу разрешений, не более 30 дней – на лицензии. Введен принцип «одного окна»: предпринимателю для оформления и получения лицензии больше не надо ходить по разным инстанциям. Сбором документов в различных государственных структурах занимается само государство. Также законодательно закреплен принцип «молчание – знак согласия». Если раньше бизнесмен подавал заявку на выдачу лицензии и не получал никакого ответа, то это означало, что ему отказано. Сейчас же это означает прямо противоположное: если в положенный срок нет ответа, значит, можно начинать деятельность. Тем самым стимулируется работа чиновников. В случае отказа в выдаче лицензии ответ должен быть аргументирован. Если же государственный служащий нарушил процедуру, то он подлежит увольнению без права восстановления на этой работе в течение пяти лет.

Изменилась и форма проверки соответствия условиям лицензии. Раньше проверяющий мог прийти к бизнесмену в любое время и лишить его лицензии даже за нарушения, не имеющие к ней никакого отношения. Это все равно что запретить врачу заниматься лечебной практикой, если он нарушил правила дорожного движения. После реформы лицензиат самостоятельно раз в год предоставляет отчет о своих условиях работы, и если они отличны от тех, при которых была выдана лицензия, или у проверяющего органа возникли сомнения, то только тогда разрешается государственная проверка.

«Конечно, всегда есть пространство для улучшения, но основополагающие принципы уже заложены. И тот уровень, с которого надо продолжать дальнейшее развитие, уже очень высок», – уверена Бегиашвили.

Но несмотря на то, что реформа была крайне важна, поскольку непосредственно влияла на бизнес‑климат в стране, об этих изменениях мало говорили. Кроме заседания правительства, на котором президент объявил об успешной подготовке пакета основных законов в сфере лицензирования, практическая информация в бизнес‑среду не транслировалась. По мнению Бегиашвили, это было упущение:

Каха [Бендукидзе], мы, все правительство совершили очень большую ошибку: для реформы нужен был соответствующий пиар. Но у нас просто не было времени все объяснять: после этой реформы мы сразу же перешли к другой, и опять в том же графике. Более того, нам казалось, что, раз мы работаем, все об этом знают.