Организационная структура органов исполнительной власти в Российской Федерации

Если проанализировать виды связей, отмеченные нами в первой главе, то можно идентифицировать организационную структуру президентского уровня административного управления больше как линейно-штабную.

Президент РФ непосредственно руководит двумя исполнительными органами: Правительством и Администрацией. В ведении Президента находится также руководство полномочными представителями Президента – ранее в субъектах Федерации, теперь – в федеральных округах.

Администрация Президента обеспечивает работу Президента РФ, является штабом специалистов и одновременно контрольным органом. Функции контроля выполняют и полномочные представители Президента.

Председательствуя на правительственных заседаниях, Президент сам осуществляет контрольную функцию уже по отношению к Правительству и одновременно определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Осуществление управленческой деятельности по указанным направлениям осуществляется на нижестоящем уровне.

Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ, не включенное в данном указе в структуру федеральных органов, сохранило статус высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, что, впрочем, опять же не отменяет полномочий Президента в сфере руководства деятельностью федеральных исполнительных органов.

По Указу № 314 система федеральных органов исполнительной власти в РФ строится по функциональному типу оргструктуры управления – путем двойной горизонтальной дифференциации:

Первая дифференциация – по функциям управления – федеральные органы делятся на министерства, агентства, службы и – с 2007 года – комитеты.

Министерства – вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере.

Федеральные службы –

Рисунок 2. Структура системы федеральных органов исполнительной власти в РФ (на октябрь 2006 г)

осуществляют контроль и надзор.

Агентства – предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

Вторая горизонтальная дифференциация уже перечисленных органов – по отраслевому признаку. При этом надо отметить, что в процессе реорганизации сократилось число министерств путем объединения некоторых разнородных сфер жизнедеятельности общества в одно целое, например, транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие. Пока на современном этапе еще сложно оценить эффективность такого объединения, но наметившаяся таким образом концентрация власти в определенных министерствах (например, Минэкономразвития) не может не вызывать опасений.

Вертикальная дифференциация также осуществляется весьма непросто. Общее линейное управление федеральными органами осуществляется двумя линейными руководителями: Президентом РФ и Правительством РФ. Президентское руководство распространяется на 5 министерств, 12 федеральных служб и 38 агентств. В ведении Правительства РФ находятся 9 министерств, 20 федеральных служб и 25 агентств.

Министерство, подчиняющееся либо Правительству, либо Президенту, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Сложность обозначенной схемы усугубляется тем, что вертикальная дифференциация имеет еще и пространственный характер – обозначенные федеральные органы исполнительной власти помимо федерального представительства имеют еще и территориальное – в субъектах Российской Федерации.

Конституция РФ в статье 77: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Таким образом Конституция четко не выделяет доминирующее положение органов исполнительной власти федерального уровня или уровня субъекта Федерации, предписывает их вхождение в единую систему органов исполнительной власти России.

В рамках субъекта Федерации органы обоих уровней власти – федерального и регионального – существуют, с одной стороны, параллельно друг другу: происходит функциональное разделение полномочий (закреплено в Конституции и Уставе субъекта РФ). Ряд полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Полномочия, которые являются прерогативой региональных властей, предопределяют их региональное главенство.

И в то же время для осуществления своих полномочий эти органы вынуждены сотрудничать, налаживать большое количество координационных горизонтальных связей, которые напрямую линейно практически никем не контролируются.

В основных законодательных актах субъектов Федерации – уставах – закрепляется единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.

Администрация субъекта Федерации (Конституция РФ этот термин не использует) возлагает осуществление исполнительной власти и субъектах РФ на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуру, ни характер отношений с иными органами и части региона. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ.

Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь частных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администрация (правительство)» и в отношении главы органа исполнительной власти – «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства). Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью (правда зачастую они совпадают с перечнем органов и структур).

Типовой вариант такой схемы управления территорией разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Предложена типовая структура администрации субъекта:

1. правительство (глава администрации, мэр, губернатор), наделенное общей компетенцией;

2. органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);

3. территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.

В областной администрации, как правило, представлены:

- Управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства;

- Комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др. В целом 25-30 комитетов. [8]

Таким образом можно характеризовать организационную структуру системы органов исполнительной власти субъекта Федерации как линейно-функциональную. Правда, как и на федеральном уровне, здесь проявляется проблема с выделением единоначального линейного руководителя.

Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.

Губернатор (от лат. gubernator – рулевой, правитель) – в дореволюционной России назначаемое императором высшее должностное лицо в губернии. Термин стал официально использоваться в начале 90-х годов для обозначения руководителей органов исполнительной власти – выборных или назначаемых. Существенным отличием власти современного губернатора стал ее демократический источник – выборное начало. Вместе с тем проявляется стремление некоторых политиков и представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ.

Губернатор возглавляет областную администрацию, руководит ее деятельностью. К его полномочиям относится: право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов; отлагательное вето на законы; исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ полагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала: оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т. е. субъектом гражданско-правовых, частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т. д.

Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге Правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губернатор. Скорее, это статус коллегии при губернаторе. (Такая организация очень схожа с линейно-функционально-штабной оргструктурой).

Разные модели администрации субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Разрыв в этом поле углубляется и тем, что в конституциях республик и уставах ряда областей не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ.

Другой сложный вопрос – о статусе, названии и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ. Весьма трудно найти юридическое содержание в термине «высшее должностное лицо области» в силу его неопределенности. Высшее – значит, занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц. Тогда возникает вопрос о соотношении статусов должностных лиц в вертикали исполнительной власти. К тому же есть определенная двусмысленность, двойственность статуса главы администрации субъекта РФ: президента республики, губернатора края, области, Санкт-Петербурга, мэра Москвы. Каждое из указанных статусных положений включает и политический аспект – выборное лицо; получившее легитимность от живущих в регионе избирателей, местного населения, и административно-управленческий аспект – должностное лицо, подчиненное по вертикали Правительству и Президенту в вопросах ведения Федерации и совместной компетенции РФ и ее субъектов, выполнения федеральных программ, федеральных законов и осуществления иных исполнительно-распорядительных функций, возложенных Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных федеральных органов.

Очевидно, нужно узаконить или даже ввести в ранг конституционной нормы найденную российской политической практикой компромиссную модель формирования института главы администрации в субъектах РФ: назначение Указом Президента РФ главы исполнительного органа государственной власти на должность на основе и по итогам всенародных выборов.

Как уже было отмечено выше, народ, согласно Конституции РФ, осуществляет свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Хотя статья 72 пункт «н» относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В рамках такого положения Российская Федерация принимает общий, рамочный Закон о местном самоуправлении, который дополняется и развивается региональными законами. В рамках правовых норм указанных законов на местном уровне должна выстраиваться собственная структура исполнительных органов. На деле же оказывается так, что местная администрация формируется по типовой рекомендации субъекта Федерации и, в сущности, является низовым звеном государственной власти, хотя и прямо не подчиненным.

Организационная структура местного уровня исполнительной власти, как и предыдущих двух, имеет несколько проблемных мест.

Во-первых, четко не определено понятие «высшее должностное лицо»: в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» им является глава муниципального образования (избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава). Он не может одновременно являться председателем представительного органа муниципального образования (МО) и главой местной администрации. Подотчетен и подконтролен населению и представительному органу.

В таком случае опять выявляется трудность четкого выделения вертикали административного управления. По Закону 2003 года при формировании организационной структуры местных органов исполнительной власти используются три модели ее построения:

1) Глава МО избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

2) Глава МО избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

3) Глава МО избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе

В результате довольно часто формируется своеобразная «двуглавая» модель административного управления, когда сложно определить подотчетность различных звеньев управления.

Структура местной администрации утверждается представительным органом МО и обычно включает в себя:

1) главу администрации;

2) заместителей главы;

3) отраслевые структурные подразделения специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение и т.д.);

4) функциональные структурные подразделения общей компетенции (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);

5) территориальные органы (например, для города с районным делением);

6) аппарат администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и т.п.).

Представленная структура администрации МО, построенная по линейно-функциональному принципу, является довольно сложной и в большей степени соответствует крупным МО. В небольших МО – сельских и поселковых – структура намного меньше и может включать всего 6-7 человек.

Вторая проблема состоит в организации взаимодействия местного уровня исполнительной власти с двумя другими. На территории муниципального образования действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и такие же органы субъектов Федерации. Законодательно оформленной регламентации отношений между тремя видами органов по поводу полномочий не достаточно для их успешного сотрудничества, интересы различных уровней постоянно пересекаются. [9]