И Северной Ирландии 4 page

Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникали и развивались как результат постепенной эволюции практики в соответствующей сфере или формировались в результате межпартийной борьбы. Не существует юридического механизма по обеспечению соблюдения конституционных соглашений, однако высокий уровень правовой культуры и уважение традиций способствуют тому, что они соблюдаются.

Невозможно составить точный список конституционных соглашений. К наиболее важным из них можно причислить: королевское одобрение законов, принятых парламентом; роспуск монархом парламента только после консультаций с премьер-министром; обращение монарха к лидеру партии, победившей на парламентских выборах, с просьбой о формировании правительства; формирование коалиционного правительства в случае, когда ни одна из партий не получила большинства; назначение премьер-министром, как правило, члена Палаты общин; назначение министрами только членов одной из палат парламента; обязанность Палаты лордов одобрить законодательство, предложенное в соответствии с Программой правительства; индивидуальную и коллективную ответственность членов правительства.

Своеобразная форма британской Конституции влечет определенные последствия. Прежде всего входящие в нее элементы исключают какой-либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Следовательно, британская Конституция может быть определена как гибкая, т.е. изменяемая путем применения обычной парламентской законодательной процедуры или путем обычного судебного процесса. Другая особенность - это отсутствие органов конституционного контроля, поскольку исключено исследование соответствия парламентских законов иным законам высшей юридической силы в условиях отсутствия писаной Конституции и иерархии законов. Также достаточно сложно определить соответствие юридического закона не зафиксированным в письменной форме конституционным соглашениям. Поэтому на страже британской Конституции стоит, главным образом, судебный контроль.

Архаичность действующей британской Конституции признается многими учеными и политиками, в связи с чем неоднократно выдвигались идеи подготовки и предлагались проекты писаной Конституции. Не исключено, что такая Конституция со временем будет принята.

Избирательное право Великобритании формировалось в течение длительного исторического периода. Первым законом, заложившим основы современного избирательного права, стал Билль о правах 1689 г. Именно он закрепил верховенство парламента в законодательной деятельности, а также принцип свободных выборов членов парламента. В течение XVIII - XX вв. сложились основные элементы активного и пассивного избирательного права, которое в целом характеризовалось довольно высокими имущественными и земельными цензами. Развитие избирательной системы привело к значительной либерализации избирательного законодательства. Так, в 1872 г. была введена система тайного голосования; в 1883 г. был законодательно закреплен перечень ряда избирательных преступлений, усилены санкции за их совершение, установлены ограничения в отношении объема финансирования выборов.

В 1918 г. был принят первый Закон о народном представительстве, предоставивший право голоса всем лицам мужского пола, достигшим возраста 21 года. Впервые активное избирательное право было предоставлено женщинам, хотя и с определенными условиями и ограничениями. Были упразднены имущественные цензы. Закон о равном избирательном праве 1928 г. снизил возрастной ценз для женщин с 30 до 21 года, впервые установив равенство избирательных прав мужчин и женщин. В 1949 г. был отменен множественный вотум для собственников недвижимости, дававший им право на два голоса: по месту жительства и по месту нахождения имущества. В 1969 г. возрастной ценз для избирателей был снижен с 21 до 18 лет. Важным этапом в развитии избирательного законодательства стало принятие Закона о народном представительстве 1983 г., консолидировавшего основную часть законодательных законов, действовавших ранее в этой области.

Бурное развитие избирательного законодательства происходило с 1990-х гг. XX в. В этот период в рамках комплексных конституционных реформ оно было в значительной степени обновлено. Были существенно усовершенствованы действующие системы выборов - общих, местных и выборов в Европейский парламент. Учреждение представительных органов власти в Шотландии и Уэльсе повлекло введение новых смешанных избирательных систем с элементами пропорциональности. В 2000 г. был принят Закон о политических партиях, выборах и референдумах, урегулировавший на законодательном уровне многие вопросы функционирования политических партий и учредивший Избирательную комиссию, на которую были возложены обязанности по организации выборов и референдумов, контролю над финансовой деятельностью партий, установлению границ избирательных округов. Сложный несистематизированный, а подчас и фрагментарный характер законодательства о выборах, создающий трудности в его применении, побудил законодателя поставить вопрос об упорядочении и систематизации избирательного законодательства, что отражено в Законе об организации проведения выборов 2006 г. Этот Закон внес существенные новеллы в большинство законов избирательного законодательства, направленные на достижение таких целей, как обеспечение наибольшего участия избирателей и повышение качества проведения выборов.

Реформы избирательного законодательства находятся в центре внимания государства и общества. Активно обсуждаются предложения о необходимости введения смешанной избирательной системы на общенациональных выборах. Помимо мажоритарной системы относительного большинства в Великобритании используются также другие избирательные системы: система единственного передаваемого голоса (выборы Ассамблеи Северной Ирландии, депутатов Европарламента от Северной Ирландии); смешанная мажоритарно-пропорциональная система (выборы региональных парламентов Шотландии и Уэльса, Ассамблеи Большого Лондона). Особенностями обладает система выборов в Европейский парламент, сочетающая элементы мажоритарности и пропорциональности. Выборы проводятся по избирательным регионам, представляющим собой многомандатные округа. В соответствии с Законом о выборах в Европарламент 1999 г. в избирательных регионах (за исключением Северной Ирландии) действует система, содержащая различные элементы мажоритарной и пропорциональной систем. В рамках этой системы могут выдвигаться как независимые кандидаты, так и списки кандидатов, формируемые зарегистрированными партиями. Первое место закрепляется за кандидатом или списком, получившим наибольшее число голосов. Второе и последующие места распределяются аналогичным образом, но если какая-либо партия уже получила место в результате предшествующего распределения мандатов, то количество подлежащих учету голосов для следующих этапов распределения голосов, поданных за нее, определяется путем деления общего числа полученных ею голосов на число депутатских мест, увеличенное на единицу.

Коалиционное правительство, сформированное после выборов 2010 г., в своей программе предложило дальнейшее совершенствование избирательного законодательства, включающее, в частности, реформирование системы избирательных округов, проведение референдума о возможности введения преференциальной системы учета голосов (системы альтернативного голосования), введение права отзыва депутатов парламента. Законом 2011 г. о системе голосования на парламентских выборах и об избирательных округах было предусмотрено проведение общенационального референдума по вопросу новой системы голосования. Такой референдум состоялся 5 мая 2011 г., в результате чего 67,9% британцев отвергли нововведение. В связи с этим Приказом в Совете от 11 июля 2011 г. положения о новой системе голосования были отменены (The Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011 (Repeal of Alternative Vote Provisions) Order 2011) SI 2011/1702.

Указанным Законом предусмотрено также сокращение количества избирательных округов с 650 до 600, причем установлено требование, чтобы количество избирателей в каждом округе не отклонялось более чем на 5% от средней численности по стране числа избирателей в округе. Избирательным комиссиям Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии предписано изучить этот вопрос и подготовить соответствующие рекомендации к 2013 г.

В Великобритании действует всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании и свободном участии в выборах. Вопросы активного избирательного права, а также статус избирателей регулируются многочисленными законами о народном представительстве (1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 1999, 2000 гг.). В соответствии с Законом о народном представительстве 2000 г. на территории государства проводятся следующие виды выборов: выборы в Европарламент, парламентские выборы (общенациональные и региональные) и местные выборы. Обязательным условием участия в выборах является внесение избирателей в соответствующий реестр. В 2001 г. был введен постоянно обновляемый реестр, в который ежемесячно вносятся изменения. Целью этого нововведения стало оперативное и максимально полное отражение сведений об избирателях, расширение числа потенциальных участников выборов.

Законом 2009 г. о политических партиях и выборах были внесены дополнения в избирательное законодательство. Они касаются, в частности, функций Избирательной комиссии, регулирующая роль которой усилена путем наделения ее полномочиями, позволяющими проводить расследования и налагать гражданско-правовые санкции. Кроме того, конкретизированы положения о пожертвованиях и партийных расходах; учрежден новый орган, на который возложена обязанность ведения электронного реестра избирателей.

После принятия Закона о реформе семейного права 1969 г., снизившего возраст совершеннолетия с 21 до 18 лет, активное избирательное право принадлежит британским гражданам, а также проживающим в стране гражданам Ирландской Республики и Содружества при условии достижения ими 18 лет. Кроме того, в соответствии с Договором о Европейском союзе, Законом о народном представительстве 2000 г. и Законом о выборах в Европарламент 1999 г. активным и пассивным избирательным правом на местных выборах и на выборах в Европарламент пользуются граждане Евросоюза на тех же условиях, что и британские граждане.

Активным избирательным правом не обладают: иностранцы; лица, не достигшие ко дню голосования 18-летнего возраста; душевнобольные; лица, отбывающие по приговору суда заключение в исправительном учреждении; лица, осужденные за применение бесчестных и незаконных приемов на выборах. Пэры и пэрессы, ранее не имевшие активного избирательного права, получили его после принятия Законов о Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии 1998 г., Закона о Палате лордов 1999 г., Закона о местном управлении 2000 г., Законов о выборах в Европарламент 1999 и 2002 гг.

Для выборов общенационального парламента используется мажоритарная система относительного большинства, основанная на принципе "первый выигравший получает место" ("First Past the Post"). Каждый избирательный округ представлен в парламенте одним депутатом. Победившим считается кандидат, который получил наибольшее число голосов, даже если количество голосов составляет менее 50%. Соответственно, партия, получившая большинство мест в Палате общин, формирует правительство.

Развитие избирательного законодательства идет по пути расширения активного и пассивного избирательного права, развития и совершенствования правового регулирования региональных выборов, введения новых комбинаций избирательных систем с активным внедрением в них элементов пропорциональности, новых способов голосования, более детальной регламентации деятельности политических партий, в том числе вопросов их финансирования.

Что касается местных выборов, то для выдвижения кандидатом на них установлено требование проживания, работы или владения недвижимостью на соответствующей территории в течение года непосредственно перед выдвижением. Члены муниципального совета избирают из своего состава председателя совета. Руководство отраслями муниципального самоуправления осуществляется специализированными комитетами или комиссиями совета, которым последний может делегировать некоторые из своих полномочий. Определенные решения комитета или комиссии требуют одобрения совета.

Срок полномочий муниципальных советов в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии составляет четыре года, в Шотландии - три. Законом о местном управлении 2000 г. определены варианты возможного обновления состава советов. Оно может происходить: полностью каждые четыре года; наполовину - каждые два года; по третям - каждый год. Совет самостоятельно выбирает соответствующую схему обновления своего состава, которая должна быть утверждена государственным секретарем.

Выборы проводятся на партийной основе. Для избрания в муниципальные советники кандидат должен отвечать следующим требованиям: быть не моложе 18 лет на дату выдвижения; являться британским гражданином, гражданином одного из государств Содружества, гражданином Ирландской Республики либо гражданином одного из государств Евросоюза. Кроме того, заинтересованное лицо на дату выдвижения и на дату голосования должно соответствовать одному из следующих условий: быть зарегистрированным в качестве избирателя в соответствующем округе по выборам органов местного управления; являться собственником или арендатором недвижимости (земельного участка или строений) в соответствующей муниципальной единице; иметь основное или единственное место работы в соответствующем муниципальном округе в течение последнего года; проживать в данном муниципальном образовании в течение последнего года.

Лицо теряет право на избрание, если оно: является работающим по контракту в органе местного самоуправления; занимает оплачиваемую должность или находится на выборной должности в каком-либо органе; подлежит ограничениям, налагаемым в соответствии с приказом об объявлении банкротом; в течение пяти лет перед выдвижением являлось приговоренным к тюремному заключению на срок от трех месяцев; было дисквалифицировано в соответствии с ч. 3 Закона о народном представительстве 1983 г. в связи с избирательными нарушениями.

Административное право.

В Великобритании как государстве, относящемся к правовой семье стран общего права, административное право возникло и развивалось исторически как совокупность правовых норм, сложившихся в результате юридической практики, целью которой была защита интересов отдельных граждан, возникающих из правоотношений с участием государственных органов и должностных лиц. Необходимость урегулирования конфликтов в области государственного управления становилась импульсом к формулированию тех или иных норм. На этой основе впоследствии формировались отдельные институты административного права и административное право как отрасль. Административное право призвано гарантировать индивиду защиту от произвола и неправомерных действий публичной администрации. Поскольку административное право выделилось из конституционного права как его подотрасль, многие его институты тесно связаны, а соответствующие нормы переплетены между собой. Так, нормы о публичной (гражданской) службе своей "верхушкой" крепятся к конституционному праву, а основным массивом - к административному праву. Значительной частью административного права является совокупность норм, регулирующих формы, способы и средства судебного контроля над деятельностью администрации.

В последние годы возрос интерес и к упорядочению правового регулирования такой сферы административного права, как административная юстиция. Особенностью британского административного права является детальная разработка норм об ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Источники административного права. Прежде всего источником административного права являются законы парламента (статуты). Они регулируют наиболее важные вопросы, в частности организацию деятельности отдельных видов органов - регионального, местного управления, организацию административной юстиции. В связи с этим можно упомянуть такие акты, как Закон о государственных ресурсах и отчетности 2000 г., Закон о реформе регулирования 2001 г., Закон о расследованиях 2005 г., Закон об органах публичной администрации 2011 г., Законы о местном управлении 1999, 2000, 2003 гг., Закон о трибуналах, судах и об исполнении решений 2007 г. Другие вопросы не меньшей важности могут регламентироваться законами делегированного законодательства. Осуществление государственными органами исполнительной власти нормотворческой деятельности осуществляется исключительно на основе парламентского делегирования им законодательных полномочий. Это право парламента основано на конституционном обычае. Так, например, объемный акт - Кодекс по регулированию гражданской службы - был первоначально принят в 1995 г. в форме Приказа в Совете. Отдельные исследователи выделяют и такой вид источников, как автономное законодательство, к которому относят законы, принимаемые местными органами (by-laws), а также законы корпораций, которые издаются для своих членов, но могут касаться и более широкого круга лиц.

Важным источником административного права является судебный прецедент, сформировавшийся на основе судебной практики. Однако значение прецедента в административном праве меньше, чем в конституционном. Источником административного права является также правовой обычай. В его формировании велика роль общих судов, окончательно решающих административные дела, а также полномочий Короны, вытекающих из королевской прерогативы.

Широко используются в современном административном праве различного рода кодексы поведения - акты, регламентирующие стандарты поведения определенных категорий гражданских (публичных) служащих и должностных лиц. Это, например, Кодекс поведения министров (Ministerial Code), кодексы поведения лиц, занимающих определенные виды должностей. Принцип парламентского верховенства диктует необходимость определения компетенции органов исполнительной власти законами парламента или законами делегированного законодательства. Они должны действовать в установленных этими законами рамках. В этом заключается суть доктрины inter vires, согласно которой административные органы могут функционировать исключительно в пределах полномочий, предоставленных им на основании закона. Выход за пределы этих полномочий ultra vires рассматривается как его нарушение и влечет ответственность.

Центральная администрация. Особенности организации исполнительной власти в Великобритании связаны с особым статусом Короны. В британском праве термин "Корона" означает общую сумму всех правомочий органов управления и может применяться как синоним термина "исполнительная власть". До XVIII в. вся исполнительная власть находилась в руках монарха и его консультативного органа - Тайного совета. Позднее большая часть властных полномочий Тайного совета перешла к его комитету - Кабинету, который стал активно действующей структурой Совета и с течением времени приобрел черты современного Кабинета.

Компетенция британских министерств и других центральных правительственных учреждений устанавливается отдельными законодательными актами, актами делегированного законодательства и неписаным правом. Поскольку в британском праве министр рассматривается как орган, то его полномочия являются той основой, на которой строится вся деятельность соответствующего министерства, являющегося его аппаратом. Министр как партийно-политический деятель несет ответственность за политику министерства, выступает в Палате общин по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства, проводит межминистерские переговоры в Кабинете.

Формально министров как "слуг Короны" назначает королева по совету премьер-министра. Однако фактически именно премьер-министр, согласно неписаным нормам Конституции осуществляющий ряд важнейших королевских прерогатив, реализует и такую важную из них, как назначение и увольнение министров, а также назначение на иные высшие государственные должности. Он определяет число министерских постов и осуществляет их распределение. Как правило, премьер-министр отбирает на министерские посты кандидатов из сторонников своей партии в парламенте, но может назначить министром и партийного деятеля, не являющегося депутатом. Хотя число министров устанавливает премьер-министр, учреждение новых должностей, влекущее выплату жалования из государственной казны, требует одобрения парламента. Закон предусматривает выплату жалования лишь определенному числу лиц, занимающих министерские должности. Так, согласно Закону о министрах Короны 1937 г. число членов Кабинета, являющихся членами Палаты общин и получающих жалование из государственных средств, было равно 18. В соответствии с Законом о дисквалификации депутатов Палаты общин 1975 г. право быть депутатами Палаты, занимающими министерские посты, оплачиваемые из бюджета, получили уже 95 человек. Положениями Закона о жаловании министров и иных лиц 1997 г. установлены правила исчисления размеров вознаграждения министров и некоторых других высших должностных лиц государства. Согласно указанному Закону возможно изменение этих размеров путем издания Приказа в Совете.

Своеобразие английской системы государственного управления состоит в том, что только учреждение совершенно новой министерской должности с новыми полномочиями осуществляется на основе принятия закона. В то же время для упразднения должности и передачи полномочий от одного министра другому достаточно издания постановления правительства - Приказа в Совете. Ликвидация министерства и передача новому министру полномочий, принадлежавших ранее другому министру, также осуществляются путем издания Приказа в Совете. Таким образом, реорганизация системы министерств проводится на основе постановлений правительства, что дает возможность гибкого манипулирования этой системой.

Основы организации и деятельности основных министерств сложились уже в XIX - начале XX в. Это относится к Министерству иностранных дел, Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Министерству финансов. Другие министерства, предметная сфера деятельности которых связана с экономическим, социальным регулированием, охраной природы, развитием науки и технологий, а также министерства по делам регионов создавались и реорганизовывались в процессе изменения управленческих задач. В последние десятилетия наблюдается тенденция к осуществлению стратегических и текущих программ управления через функционально-отраслевые министерства с обширным спектром полномочий, нередко осуществляемых в нескольких смежных областях. К ним можно отнести: Министерство культуры, средств массовой информации и спорта; Министерство окружающей среды, продовольствия и развития сельских регионов; Министерство предпринимательства, инноваций и повышения квалификации; Министерство труда и социального обеспечения; Министерство энергетики и изменения климата. Законодательными потребностями развития демократического управления на местном уровне обусловлена деятельность такого центрального органа государственного управления, как Министерство по делам сообществ и местного управления. Задачи современного этапа экономического и техногенного регулирования обусловили деятельность таких центральных ведомств, как Управление по торговле и инвестициям, Управление по добросовестной конкуренции, Управление по регулированию рынков газа и электроэнергии.

В последнее время система министерств подвержена довольно частым реорганизациям - слияниям, разделениям, трансформациям, что свидетельствует о динамичном развитии государственного аппарата, обусловленном поиском оптимальных форм управленческого воздействия. В 2007 г. в Великобритании учреждено новое министерство - Министерство юстиции, заменившее Министерство по конституционным вопросам, действовавшее с 2003 г. вместо упраздненного Департамента Лорд-канцлера. Во главе этого органа стоит Государственный секретарь юстиции. На новое Министерство возложено проведение конституционной реформы.

Министры назначают глав региональных органов министерства, а также подведомственных им исполнительных агентств на определенный срок на основе проведения открытого конкурса. Назначения согласуются с Управлением по делам Кабинета, Комиссией по делам гражданской службы и Казначейством. Штат министерств, ведомств и исполнительных агентств формируется из гражданских служащих. Условия их назначения, пребывания в должности, увольнения, пенсионного обеспечения регулируются Кодексом гражданской службы и Кодексом по регулированию гражданской службы.

Министры осуществляют исполнительно-распорядительные и нормоустанавливающие полномочия в пределах их компетенции. Прежде всего они издают нормативные акты на основе и во исполнение законов парламента путем их конкретизации. Эти акты принимаются по прямому или косвенному уполномочию парламента. Их форма может быть различной: приказы, постановления, руководящие указания. Другой вид нормоустанавливающей деятельности министров - это принятие актов на основе рамочного законодательства, когда парламентом устанавливаются базовые нормы, наполняемые конкретным содержанием в акте министра. Эти акты не имеют подзаконного характера, а создают новые общие правила поведения. В отдельных парламентских статутах предусматриваются дискреционные полномочия министров на издание актов делегированного законодательства, позволяющих изменять в случае необходимости положения статута.

Акты делегированного законодательства подлежат парламентскому контролю. В соответствии с Законом о реформе регулирования 2001 г. министры на основе делегирования соответствующих законодательных полномочий имеют право принимать приказы, содержащие соответствующие правила, в том числе издавать кодексы должного поведения. Они распространяются на различные категории государственных или публичных служащих, осуществляющих какие-либо публичные функции в любой сфере, где действуют какие-либо меры административного регулирования, включая требования, условия и ограничения. За нарушение установленных правил, условий и ограничений предусматриваются санкции, которые налагаются специально уполномоченными должностными лицами, судом или трибуналом.

Хотя право издания актов делегированного законодательства на основе передачи парламентом соответствующих полномочий формально-юридически принадлежит министрам, которые несут перед высшим представительным органом ответственность за соответствующую сферу государственного управления, они могут переуступать это право нижестоящим должностным лицам. Таким образом, происходит субделегирование соответствующих полномочий на более низкий уровень управления. Поэтому нормоустанавливающей деятельностью занимаются должностные лица практически всех звеньев государственного аппарата. Круг вопросов, по которым осуществляется издание соответствующих актов, определяется предметами ведения того или иного министерства или иного центрального правительственного учреждения.

В 2011 г. принят Закон об органах публичной администрации, который позволяет министрам осуществлять довольно широкий объем полномочий в сфере принятия таких актов вторичного законодательства, как приказы, касающиеся организации и деятельности органов, осуществляющих публичные функции. Так, согласно закону министр имеет право упразднять, сливать, реорганизовывать и создавать органы, осуществляющие публичные функции; изменять конституционные установления относительно их структуры и компетенции; принимать новые положения об их финансовой деятельности; уточнять функции или полномочия публичных органов, передавать их другим органам или определенным законом лицам. Эти положения направлены на совершенствование осуществления публичных функций, сокращение части государственных органов за счет привлечения к управлению негосударственных организаций, на которые возлагаются публичные функции, снижение административных расходов. Широкие права, предоставленные министрам данным актом, уравновешиваются обязанностью проведения предварительных консультаций с заинтересованными органами и лицами перед изданием приказа, а также обязательной процедурой парламентского контроля. Только после утверждения проекта приказа обеими палатами парламента он вступает в действие. Прогнозируется, что в случае успешной реализации указанного Закона к 2013 г. будут упразднены более 200 публичных органов, показавших свою недостаточную эффективность.

Государственная (гражданская) служба является одним из важных институтов, регулируемых административным правом. В законодательстве Великобритании понятие государственной службы не определено. Система законов, регулирующих этот институт, не унифицирована и представляет собой целый ряд статутов и актов делегированного законодательства: Приказов в Совете, постановлений, инструкций отдельных министров. В законодательном порядке регламентируются лишь отдельные аспекты государственной службы. Так, Закон о министрах Короны 1975 г. закрепил общий перечень министерских должностей. Законы о жаловании министров Короны 1975 и 1997 гг. регулируют порядок выделения средств на указанные цели. Статус отдельных министров может быть регламентирован специальными статутами. Например, согласно Закону о регулировании полномочий в системе гражданской службы 1992 г. Министр по делам гражданской службы имеет право делегировать свои полномочия министрам и главам ведомств, а те в свою очередь - должностным лицам, стоящим во главе их структурных подразделений. Кроме того, согласно Закону 1975 г. любой министр может передавать отдельные полномочия другому министру. На законодательном уровне регулируются и вопросы о жаловании и пенсиях гражданских служащих. Парламент ежегодно утверждает общую сумму ассигнований, выделенных на эти цели. Законы, издаваемые в рамках делегированных полномочий, используются для регламентации таких положений, как установление квалификационных требований для определенных должностей гражданской службы, порядок поступления на государственную службу, порядок замещения должностей, отстранения от должности, ухода в отставку.