Общая часть 4 page. Вторым, наиболее значимым в последние годы фактором, становятся обязательства Польши в связи со вступлением в Европейский союз

Вторым, наиболее значимым в последние годы фактором, становятся обязательства Польши в связи со вступлением в Европейский союз. Проявление этого можно наблюдать в подавляющем большинстве правовых актов современной Польши. Как правило, они разрабатываются для приведения национальной правовой регламентации отдельных сфер в соответствие с общеевропейскими стандартами и уже в преамбуле содержат указание на конкретные директивы и стандарты органов Европейского союза.

Отметим, что процесс имплементации в польское законодательство стандартов Европейского союза на практике достаточно сложен и подчас чреват определенными проблемами для польского законодателя. Страна неоднократно фигурировала в отчетах соответствующих европейских структур как допустившая нарушение установленных сроков. Приведем лишь два примера. В Рапорте Европейской комиссии, озвученном на Форуме единого рынка в Кракове 26 - 27 сентября 2011 г., Польша была упомянута в числе государств с "наибольшим дефицитом" во введении стандартов европейского права наряду с Чехией, Австрией, Бельгией Кипром, Венгрией и Италией <1>.

--------------------------------

<1> См.: Raport KE: Polska na czele panstw w UE, ktore nie wdrazaja unijnych przepisow // Gazeta Prawna. 09.29.2011.

В сентябре 2011 г. был новеллизирован польский Закон "О доступе к публичной информации" <1>. Срок имплементации соответствующей Директивы ЕС истек для Польши в феврале 2005 г. Поспешное принятие в конце срока созыва Сейма проекта должно было избавить Польшу от грозящих ей финансовых санкций. Однако были допущены определенные нарушения процедуры обсуждения поправок Сената. Именно это констатировал Президент Республики при подписании данного акта, отметив, что использование права вето "явилось бы проявлением безответственности Президента за состояние польского бюджета, а также негативно сказалось бы на международном авторитете страны" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2011. N 204. Poz. 1195.

<2> См.: Prezydent znalaszl sposob walki z kontrowersyjnymi zapisami w ustawach // Gazeta prawna. 09.27.2011.

Выходом из сложившейся ситуации Президент Б. Коморовский счел реализацию принадлежащего ему права на обращение после публикации Закона в Конституционный трибунал. Целью обращения в таком случае являлась проверка на соответствие Конституции процедуры принятия Закона в части, касающейся поправок Сената, вводящих, по мнению Президента, ограничение права на доступ к публичной информации.

Становление современной правовой системы все более четко увязывается с выработкой долгосрочных планов и программ различного уровня. Ряд правительственных программ определяют развитие отдельных отраслей, сфер либо территорий, или страны в целом. В их числе Новая концепция развития региональной политики, План стабилизации и развития, имеющий подзаголовок "Укрепление польской экономики перед лицом мирового финансового кризиса".

Примером комплексного регулирования является начатая в 2006 г. реформа управления в области науки. Так, 30 апреля 2010 г. парламент принял пакет Законов: "О принципах финансирования науки", "О Национальном центре исследований и развития", "Об исследовательских институтах", "О Польской Академии наук", "О Национальном центре науки" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2010. N 96. Poz. 615 - 619.

В активе польского законодателя в декабре 2006 г. появился Закон "О принципах проведения политики развития" <1>. На законодательном уровне определены "стратегические цели и методы взаимосвязанных действий, принимаемых и реализуемых для обеспечения постоянного и равномерного развития страны, а также социально-экономического и территориального единства в общенациональном, региональном и местном масштабах" (ст. 2). Политика развития осуществляется на основе стратегии развития, инструментами реализации которой являются оперативные программы, стратегии развития страны, секторов и воеводств, а также исполнительные планы.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2006. N 227. Poz. 1658.

Основой долгосрочной стратегии развития страны является утвержденная Правительством "Зеленая книга" (Рапорт "Польша 2030. Вызовы развития"). Цель Рапорта - указать новое направление развития страны, которое необходимо определить после 20 лет трансформации. Это третий в истории современной Польши цивилизационный проект. Первые два, принятые в 1989 г., были связаны с процессом трансформации и вступления в Европейский союз. Правовое сопровождение реализации положений "Зеленой книги" неизбежно потребует новых правовых идей и механизмов.

Оборотной стороной столь стремительного развития польского законодательства неизбежно является определенная нестабильность правовой ситуации. Так, к примеру, важнейший институт административного права - гражданская служба, за последние 10 лет трижды был преобразован новыми законами. Похожая ситуация и с регламентацией одного из наиболее актуальных и перспективных институтов - публично-частного партнерства. Все это в последние годы вызывает справедливую озабоченность в среде польских юристов в отношении качества законопроектной и законотворческой работы.

При этом следует отметить: в Польше вопросы законодательной техники и правотворчества традиционно находятся под пристальным вниманием не только в доктринальных дискуссиях. В 2002 г. принят специальный акт, направленный на обеспечение надлежащего уровня и качества подготовки нормативных актов - Постановление Председателя Совета министров от 20 июня 2002 г. "Принципы законодательной техники" <1>. Ранее, 20 июля 2000 г., принят Закон "Об опубликовании нормативных и ряда иных правовых актов".

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2002. N 100. Poz. 908.

Повышению качества правотворчества призваны содействовать и два специализированных органа: Законодательный совет при Председателе Совета министров и Правительственный центр законодательства.

Процесс децентрализации, осуществляемый в ходе проведения завершающего этапа административной реформы, содействовал созданию новых для польского права институтов. Укажем только на новацию в форме исполнительных агентств.

Законодательного решения ждет и существующая на практике модель образования метрополий в качестве инструмента повышения эффективности регионального и местного сотрудничества (проект Закона "О развитии городов, центрах регионального развития и территориях метрополий") <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об истории создания метрополий в Польше см.: Децентрализация управления в зарубежных государствах / Под ред. А.Н. Пилипенко. М., 2009. С. 114.

Польская правовая система располагает хорошо кодифицированной базой. Однако сам процесс кодификации продолжается. Уже подготовлен проект первой книги Гражданского кодекса и ведется активная работа над остальными тремя книгами. 5 января 2011 г. принят первый в истории польского права Избирательный кодекс.

Приведение национального законодательства в соответствие с нормами и правовыми стандартами Европейского союза, а также необходимость поиска новых правовых решений, связанных с членством в Европейском союзе (в том числе защита иностранцев, статус беженцев, трудовая миграция и эмиграция, защита соотечественников за рубежом) также формируют современный облик польской правовой системы.

И наконец, еще одно обстоятельство, заставляющее польского законодателя вносить коррективы в значительное количество актов большинства отраслей права, - принятием Конституции 1997 г. кардинально изменен подход к системе источников права. На практике это привело к ситуации, когда жизненно важные для работы государственных органов и защиты прав граждан аспекты регламентированы актами, потерявшими статус общеобязательного действия.

С принятием 27 августа 2009 г. нового Закона "О публичных финансах" в Польше успешно завершена реформа, необходимость которой стала давно очевидной <1>. Долгие годы именно этот жизненно важный для польской экономики сектор был предметом лишь "косметических" изменений.

--------------------------------

<1> См.: Kosikowski C. Reforma finansow w Polsce w swietle nowej ustawy o finansach publicznych // Panstwo i prawo. 2009. Z. 12 (76). S. 3 - 15.

Развитие современных технологий находит свое отражение в новых правовых механизмах и процедурах. После принятия значительного количества законов, связанных с внедрением, прежде всего, в управленческие процессы достижений научно-технического прогресса, в доктрине стали говорить о "праве новых технологий".

Базовыми источниками этой сферы стали Законы: от 17 февраля 2005 г. "Об информатизации деятельности субъектов, реализующих публичные задачи", от 16 июля 2004 г. "Телекоммуникационное право", от 18 сентября 2001 г. "Об электронной подписи", от 27 июля 2001 г. "О защите баз данных", от 12 сентября 2002 г. "Об электронных платежных инструментах", от 5 июля 2002 г. "О защите некоторых услуг, оказываемых с помощью средств электронной связи", от 18 июля 2002 г. "Об оказании услуг с помощью средств электронной связи", от 4 марта 2010 г. "Об инфраструктуре пространственной информации".

Так же как и в большинстве современных государств, в Польше остро ощущается возрастание коррупционного фактора. Еще в 2005 г. страна занимала одно из первых мест в числе новых государств - членов Европейского союза по уровню распространения коррупции.

Исходя из сложившейся ситуации, 9 июня 2006 г. был принят Закон "О Центральном антикоррупционном бюро", предусмотревший создание специализированной службы по борьбе с коррупцией в публичной и экономической жизни страны, в частности в деятельности государственных институтов и институтов самоуправления.

Одной из задач бюро является контроль правильности и достоверности сведений, содержащихся в имущественных декларациях об участии в хозяйственной деятельности лиц, исполняющих публичные функции. Во исполнение данной задачи бюро наделяется широкими полномочиями по ведению как оперативно-розыскной, так и аналитической деятельности.

С марта 2008 г. на рассмотрении в Сейме находится депутатский проект закона "Об ограничениях, связанных с исполнением публичных функций". Основной его целью является введение принципа имущественной люстрации лиц, исполняющих публичные функции, установление единого механизма контроля достоверности представляемых сведений, проводимого Центральным антикоррупционным бюро.

К числу эффективных инструментов противодействия коррупционным явлениям следует отнести и Закон от 25 февраля 2011 г. "Об ограничении административных барьеров для граждан и предпринимателей".

Предусмотренные им изменения более чем 90 действующих законов направлены: на снятие бюрократических барьеров; снижение расходов хозяйственной деятельности; сокращение количества требуемых разрешений, реестров, лицензий, а также существенное упрощение отчетности.

Тем же целям призван способствовать и Закон от 6 сентября 2011 г. "О контроле в правительственной администрации".

§ 10. Источники права

Начиная с 60-х гг. прошлого века в Польше неоднократно предпринимались попытки упорядочения системы источников права. Однако все решения имели половинчатый характер и оказались не способны радикальным образом исключить возможность регламентации правового положения гражданина правительственным правотворчеством. Изменения стали возможны лишь после принятия Конституции 1997 г., регламентировавшей систему источников права, исходя из четырех главных позиций:

1) регламентация системы источников права должна быть целиком помещена в специальную главу Конституции;

2) регламентация системы источников права должна опираться на принцип иерархического ее построения, обеспечивая Конституции и законам вышестоящее положение, в сочетании с исключением возможности наделения органов исполнительной власти полномочиями на создание каких-либо нормативных актов уровня закона. Единственным исключением являются предписания Конституции (ст. 234), действующие в период военного положения;

3) регламентация системы источников права должна определить место, занимаемое в ней международными договорами;

4) регламентация системы источников права должна быть основана на различии предписаний общеобязательного права, а также предписаний внутреннего характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. Wyd. 11. Warszawa, 2007. S. 119, 120; Dzialocha K. Zasady budowy system zrodel prawa w nowej Konstytucji // A. Patrzalek (red.). Problemy prawotworstwa w nowej Konstytucji. Wroclaw, 1988. S. 65.

Таким образом, к числу неоспоримых достоинств действующей Конституции Польской Республики в доктрине справедливо относят наличие специального раздела "Источники права". Один из самых компактных по объему (ст. ст. 87 - 94) он позволяет на конституционном уровне увидеть всю иерархию нормативных актов и процедур введения их в действие, что должно "способствовать упорядочению нормотворчества различных органов власти и усилению режима законности" <1>. Подобное целостное регулирование столь важной правовой материи явилось новацией и внесло достойный вклад не только в историю польского конституционализма.

--------------------------------

<1> См.: Страшун Б.А. Вводная статья к Конституции Польши // Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 2. С. 682.

Итак, в соответствии с Конституцией источниками общеобязательного права Польской Республики являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения. Кроме того, в числе источников общеобязательного права на территории деятельности органов, которые его установили, являются акты местного права. Все остальные акты являются источниками внутреннего права.

Подобное деление источников права на общеобязательные акты и акты внутреннего права рассматривается польскими конституционалистами как одно из наиболее существенных достижений новой польской Конституции <1>. В основе данного тезиса возможность ограничения самовольного правительственного правотворчества, а также признание того, что правовой основой определения положения гражданина (и иных субъектов права) могут быть только законы либо исполнительные акты, принятые на основании закона и в целях его исполнения.

--------------------------------

<1> См.: Garlicki L. Op. cit. S. 120; Banaszak B. System prawa w Polsce - stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamental // Przeglad Legislacyjny. 2008. N 4 (66). S. 59 - 73.

Принципы построения каждой из систем источников права различны. Так, если источники общеобязательного права иерархически соподчинены, а их система имеет закрытый характер, то система источников внутреннего права имеет открытый характер. Аргументом в пользу подобного утверждения можно рассматривать решение Конституционного трибунала от 1 декабря 1998 г. (К 21/98): "...система актов внутреннего права имеет, в отличие от системы актов, являющихся источниками общеобязательного права, характер открытой системы. Ядро этой системы составляют акты, указанные в п. 1 ст. 93 Конституции, но не существует конституционного запрета на законодательное уполномочие также и иных субъектов принимать постановления либо распоряжения, либо даже акты с иным наименованием, но также соответствующие характеристике внутренних актов".

Условием вступления в силу законов, распоряжений и актов местного права является их опубликование. Порядок опубликования определен Законом от 20 июля 2000 г. "Об опубликовании нормативных и некоторых иных правовых актов". В отношении международных договоров действуют положения Закона от 14 апреля 2000 г. "О международных договорах".

В Польше три центральных источника публикации правовых актов, издаваемые Председателем Совета министров: "Журнал законов Польской Республики" ("Dziennik Ustaw PR"), "Ведомственный журнал Польской Республики" ("Monitor Polski"), а также "Ведомственный журнал "B" ("Monitor Polski "B").

В "Dziennik Ustaw" публикуются: Конституция Польской Республики, законы, распоряжения, постановления Совета министров, отменяющие распоряжения министров, решения Конституционного трибунала, касающиеся нормативных актов.

"Monitor Polski" - издание, официально публикующее правовые акты, не являющиеся источниками общеобязательного права, а также решения органов публичной власти, подлежащие обязательному опубликованию. Кроме того, в нем публикуются приказы Президента Республики, а также постановления Совета министров и приказы Председателя Совета министров, изданные на основании законов.

В издании "Monitor Polski "B" публикуются финансовые отчеты, объявления и извещения предпринимателей (платно), а также иные акты.

Тексты нормативных актов Европейского союза на польском языке публикуются в "Ведомственном журнале Европейского союза". Кроме того, министры и руководители центральных ведомств, а также воеводы издают ведомственные журналы, где публикуются акты внутреннего права.

С января 2010 г. официальным источником польского права, приравненным к бумажным носителям, является Интернет - страница Правительственного центра законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2009. N 190. Poz. 1473.

Более того, новеллизация Закона "Об опубликовании нормативных и некоторых иных правовых актов" обязывает обеспечить доступ в электронной форме ко всем правовым актам, в том числе и к актам местного права.

В рамках общегосударственных пятилетних планов информатизации государства, разработка которых предусмотрена Законом от 17 февраля 2005 г. "Об информатизации деятельности субъектов, реализующих публичные задачи", в Польше активно проводится информатизация правотворческого процесса. Завершением реализации проекта Правительственного центра законодательства стало существование с 1 января 2012 г. всех изданий нормативных и ряда иных правовых актов только в форме электронных документов. Текстовые версии "Dziennik Ustaw" и "Monitor Polski" будут получать Президент Республики, Национальная библиотека и Архив.

Новацией польского права являются предписания Конституции о международных договорах. Ратифицированный международный договор становится частью правопорядка страны после опубликования и применяется непосредственно, поскольку его применение не поставлено в зависимость от издания закона (п. 1 ст. 91). При этом международный договор, ратифицированный с предварительного согласия, выраженного в законе, имеет приоритет перед законом, если этот закон нельзя согласовать с договором.

Степень кодификации источников польского права достаточно высока. В числе действующих 14 кодексов (пять процессуальных и девять материальных). Старейшим из них является Административно-процессуальный кодекс от 14 июня 1960 г., а наиболее молодым - Избирательный кодекс от 5 января 2011 г.

Особенностью процедуры принятия кодифицированных актов является изменение срока прохождения их проектов в палатах парламента, а также возможность создания особой чрезвычайной комиссии для их разработки.

В польской доктрине общепризнано, что ряду законов, являющихся своеобразными основами права в конкретной отрасли, отличающихся высокой степенью кодификации отраслевых норм, по сути, отведена роль тех же кодексов. Это достаточно многочисленная группа актов, в названии которых используется термин "право". Назовем лишь некоторые из них: "Банковское право", "Право печати", "Лесное право", "Право дорожного движения", "Водное право", "Атомное право". Такие законы принимаются по правилам общей законодательной процедуры и не наделены особой силой действия. Единственное их отличие - это более высокая степень комплексности правовых предписаний, регламентирующих данную сферу общественных отношений.

Одной из особенностей польских источников права, доктринально определяемой как следствие недостаточной кодификации уголовного и административного права, признается и наличие во множестве законов предписаний об ответственности за нарушение их положений в виде уголовных и административных санкций. Правовой основой такой "декодификации" служат положения, установленные Правилами законодательной техники (статья 28). Наличие в законе предписаний о наказании допускается только в случае, если нарушения закона не квалифицируются как нарушения положений Уголовного кодекса, Уголовно-финансового кодекса либо Кодекса о проступках и само деяние, подлежащее наказанию, связано только с содержанием данного закона.

§ 11. Отрасли права

Доктринально польская система права традиционно различает публичное и частное право. В пределах каждой из систем нормы права группируются по отраслям. Так, отраслями публичного права являются конституционное право, административное право, финансовое право, уголовное право, экологическое право. К частному праву отнесены отрасли, регулирующие имущественные, семейные, трудовые отношения, т.е. гражданское, трудовое, семейное право.

Деление на материальное и процессуальное право присутствует лишь в ряде отраслей. В их числе уголовное, гражданское, административное право.

Международное право, входящее в систему права, подразделяется на международное частное и международное публичное право.

После вступления страны в Европейский союз можно рассматривать в качестве отдельного блока право Европейского союза.

§ 12. Влияние международного права и права

региональных международных объединений

Современная Польша - активный участник международных организаций и, как уже отмечалось, конституционно закрепила принцип приоритета норм международного права.

Право региональных сообществ, безусловно, также оказывает определенное влияние на развитие польского права. Наиболее отчетливо это прослеживается в связи со вступлением страны в Европейский союз. Уже на подготовительной стадии в Польше была проведена активная работа по созданию законодательной основы для унификации со стандартами Европейского союза. Закон от 20 апреля 2004 г. "Об изменении либо отмене некоторых законов в связи с приобретением Польской Республикой членства в Европейском союзе" <1> предусмотрел одновременно введение в правовую систему страны весьма значительного количества директив Европейского союза по вопросам, урегулированным отменяемыми законами.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2004. N 96. Poz. 959.

В августе 1996 г. принят Закон о создании Комитета европейской интеграции. Им установлены механизмы координации и поддержки деятельности органов правительственной администрации, позволяющие успешно выполнить возложенные на них задачи, а также разработать правовые и социально-экономические предпосылки для вступления страны в Европейский союз.

В ряду источников польского избирательного права с 2004 г. действовало Положение о выборах депутатов Европейского парламента.

Как уже отмечалось, последние пять лет активный процесс изменения польского законодательства имеет в качестве приоритетного вектора учет директив и иных общеобязательных для государств - членов Европейского союза положений.

Так, одно из принципиальных изменений, внесенных в Гражданский кодекс в январе 2009 г., напрямую направлено на совершенствование польского экономического оборота и его соответствия требованиям внутреннего рынка Объединенной Европы. Для облегчения товарно-денежных связей между польскими предпринимателями и их коллегами в странах зоны евро в Польше снят запрет на проведение расчетов в иностранной валюте. Таким образом, в польском правовом обороте отменен принцип одновалютности (ст. 358 Гражданского кодекса).

Активный процесс приведения польского законодательства в соответствие со стандартами Европейского союза получил в польской доктрине определение "европеизации польского права". При этом в доктрине признается необходимость более тщательной и углубленной оценки возможных последствий при введении в польское право и, прежде всего в конституционное право, не всегда органичных для национальной правовой системы моделей и решений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Lis-Staranowicz D., Galster J. O zjawisku europizacji polskiego prawa konstytucyjnego // Przeglad Sejmowy. 2010. Z. 2(97). S. 29.

В качестве институциональных решений можно назвать создание ряда органов и структур, призванных обеспечить сотрудничество с органами Европейского союза. В каждой из палат парламента образованы комиссии по вопросам сотрудничества с Европейским союзом.

В составе польского Правительства существует пост министра по вопросам членства Польши в Европейском союзе. Законом от 27 августа 2009 г. создан Комитет по европейским делам.

Закон от 11 марта 2004 г. "О сотрудничестве Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Польской Республики в Европейском союзе", после шести лет действия заменен Законом "О роли Сейма и Сената в вопросах, связанных с членством Польской Республики в Европейском союзе". Подобная ситуация связана с необходимостью приведения польского законодательства в соответствие с изменениями европейского права, вытекающими из Лиссабонского трактата.

В финансово-экономической сфере ведется активное взаимодействие с различными структурами Европейского союза. Страна получает реальную помощь в развитии своей экономики и социальной сферы. С организационно-правовой стороны это отразилось в том числе и в наделении особым статусом казначейского агентства структур, осуществляющих распоряжение и контроль средств, поступающих в Польшу из европейских фондов.