Проблема обеспечения эффективности законодательства

Публикация законодательных актов выступает как одно из усло­вий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает также в новое время.

Как уже отмечалось, в новое время, в отличие от средневековья, человек начинает осознавать ход исторического времени, поскольку ускорение темпов общественного развития приводит к тому, что ок­ружающая человека социальная действительность меняется на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени был усилен петровскими преобразова­ниями. С этими изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчи­вости общества привело к намерению путем законотворчества изме­нить личность и общество, что в свою очередь усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер.

Стремление к эффективности законодательного регулирования, по крайней мере особенно актуальных для власти сфер, вело к нала­живанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким обра­зом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики, начиная с конца XVIII в. Одновременно, идя от уже на­копленной информации о развитии статистики в России, мы можем сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.

К проблеме эффективности законодательного регулирования мож­но отнести и вопрос о «неожиданных эффектах» законодательства, рассмотрение которого проливает дополнительный свет на механизм функционирования государственной власти. Например, выход в от­ставку чиновников для того, чтобы получить новый чин и вернуться на службу (по Манифесту о вольности дворянства 1762 г.), или раз­мывание дворянской сословности местных государственных служащих в результате «умножения судейских мест» (по губернской реформе 1775 г.).

Таким образом, несмотря на ограниченность возможностей срав­нительного анализа законодательных актов, мы все же можем утвер-

ждать, что новые качества российского законодательства, начиная с XVIII в., позволяют охарактеризовать его как законодательство ново­го времени.

Российское законодательство и мировые системы права

Не преследуя цели рассмотреть всю сложную, многообразную ис­торию попыток кодификации российского законодательства после Соборного Уложения 1649 г. (тем более что обобщение законодатель­ных норм свойственно отнюдь не только новому времени), остано­вимся лишь на одном аспекте проблемы, который позволит нам рас­смотреть российское законодательство в сопоставлении с мировыми системами права.

При соотнесении российского законодательство, как оно сфор­мировалось на протяжении XVIII — первой четверти XIX в., с двумя мировыми системами права — англосаксонской и континентальной — необходимо прежде всего остановиться на основных характеристиках этих систем. Их различия общепризнаны юристами.

Если континентальная система базируется на кодексах, то англо­саксонская — на судебных прецедентах (что, кстати, предполагает возможность интерпретации норм права судьей). Кроме того, англо­саксонское право, в отличие от континентального, не делится на «пуб­личное» и «частное».

Подчеркнем также, что если континентальная система сформи­ровалась по преимуществу в XIX в., начиная с наполеоновской коди­фикации, то англосаксонская система уходит своими корнями в глу­бокую древность.

Не вторгаясь в сферу компетентности юристов, предположим, что принцип приоритета закона как источника права гораздо в большей степени коррелируется с континентальной системой права, чем с англосаксонской. Системообразующее значение этого принципа в рос­сийском законодательстве XVIII в. было обосновано выше. Здесь же отметим, что с конца XVII в. Петр I прилагает усилия к тому, чтобы облеченные властью не руководствовались бы прецедентами при при­нятии управленческих решений. Одним из ярких свидетельств такого подхода может служить именной указ от 20 января 1697 (7205) г. «О невыписывании в пример указов, состоявшихся в Крымском походе, о придачах поместий и других пожалований Боярам, воеводам и прочим ратным людям», в котором говорится, что «Крымских походов 195 и 197 годов Своих Государевых указов, которые состоялись в тех годах за те Крымские походы, Боярам и Воеводам и ратным людям о придачах и о каких дачах впредь ни к каким делам на пример выписки не выписы­вать» [выделено мной. — М. Р.]. Конечно, этот указ еще не устанавли­вает универсальный принцип, да и подоплека его вполне ясна — не распространять льготы, заслуженные в военном походе, на мирное время.

Основным законодательным актом, и следовательно основным источником права, в начале правления Петра I остается Соборное Уложение. 15 июня 1714г. Петр I издает именной указ «О вершении дел по Уложению, а не по Новоуказным статьям». В этом указе содержится повеление судьям «всякие дела делать и вершить по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто». О «новоуказных пунк­тах» говорится, что они учинены «не в перемену, но в дополнение Уло­жения», поэтому они «приемлются во исполнение онаго законного Уло­жения, донеже оное Уложение, для недовольных в нем решительных пунк­тов, исправлено и в народ публиковано будет». Все же прочие указы, которые «учинены не в образец» или «противно Уложению», в том числе и именные, «отставить, и на пример [выделено мной, — М. Р.] не выписывать, и вновь таких указов отнюдь не делать».

В уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии «Орешении дел в Московском Надворном Суде по Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-Коллегию» от 15 октября 1719 г., кро­ме предписания управлять по Уложению и изданным в его пополне­ние указам, содержится запрет руководствоваться «сепаратными ука­зами» и «примерными делами».

Кстати, в докладе Академии наук на высочайшее имя в начале 1735 г. целесообразность новой публикации Соборного Уложения обо­сновывалась так: «...хотяв... Уложеньи некоторые пункты уже не упот­ребительны, пока оное совсем остановлено и вместо того новое введено не будет: то оное есть необходимым нужды и может здешнему народу, который так чрез долгое время от того пользу получал... оставлено быть».

Можно с достаточным основанием предположить, что функцию кодексов на протяжении XV1II-XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы (в следующей части мы уделим внимание их соотношению). Напомним, что в ключевом для становления новой системы законода­тельства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» гово­рится, что именно «все уставы и регламенты [выделено мной. — М. Р.] запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.

В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки — по целому ряду причин неудачные — провести кодифика­цию законодательства, т.е. создать новое Уложение.

Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720-х годов. В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая «комис­сия о сочинении Уложения» была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760-х годов. Эта комис­сия подготовила несколько проектов, в частности проект уголовного

Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767— 1768 гг., созванная Екатериной II⁶⁶.

Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификацион­ную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Алек­сандра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано Второе отделение собственной его императорско­го величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификаци­онная работа была сосредоточена в Государственном Совете.

Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно ут­верждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремле­ние уйти от прецедентного права, базировать право на систематизи­рованном законодательстве.

Здесь стоит отметить, что не только в России в XVIII в. предпри­нимались попытки провести кодификацию. Наиболее любопытен при­мер Пруссии⁶⁷. Еще в 1746 г. Фридрих II предписал провести общую реформу законодательства, но только в 1794 г. было издано «Общее уложение для прусских провинций». Стремление охватить все возможные случаи привело к тому, что Уложение было очень детальным и имело огромный объем — 19 160 параграфов. Проиллюстрируем степень де­тализации законодательного регулирования в прусском кодексе не­сколькими примерами: параграф 158 раздела 1.8: «.Все, что предписы­вается в отношении забора, относится, как правило, и к штакетнику»; параграф 96 раздела 1.2: «В библиотеках полагается иметь полки и шкафы, в которых находятся книги»', параграф 100 того же раздела: «Эстамп, вставленный в рамку, тем не менее не является принадлежнос­тью библиотеки»⁶*.

Причины этих неудач надо искать в особенностях законодатель­ства XVIII в. — эпохи Просвещения, которое обладает целым рядом специфических особенностей.

Как пишет шведский историк права Э. Аннерс:

«В эпоху Просвещения полагали, что не составит большого труда создать идеально правильные законы посредством рационального ана­лиза и методов естественного права, и к тому же думали, что иде­альная кодификация может быть совершена настолько полно, что су-

⁶⁶ Ее деятельность породила обширный корпус наказов в Уложенную комис­сию (1465 наказов), в которых высказываются пожелания сословий и иных соци­альных групп. Наказы в Уложенную комиссию по своей видовой природе стоят ближе всего к публицистике. Известным философско-публицистическим произве­дением является и Наказ Екатерины II, данный Комиссии для составления ново­го Уложения. В своем Наказе Екатерина II творчески переработала идеи Монтес­кье, Беккариа, Гельвеция и других просветителей в соответствии со своей госу­дарственно-правовой концепцией.

⁶⁷ См.: Аннерс Э. Указ. соч. С. 243-245.

⁶⁸ Цит. по: Аннерс Э. Указ. соч. С. 244.

дья в любой ситуации смог бы открыть сборник законов, чтобы уви­деть необходимое ему предписание»*⁹.

Аналогичное рассуждение мы находим и у известного русского историка права М. Ф. Владимирского-Буданова, который пишет, что в XVIII в. распространяется «философское направление» в законотвор­честве с «...мыслью о возможности произвольно устроить правовую жизнь посредством новых законов»⁷⁰.

Это в свою очередь ведет к значительной активизации законо­творчества и расширению сферы законодательного регулирования, расширению тематики законодательства.

Активизация законотворчества ведет к противоречию, особо ост­ро ощущавшемуся в XVIII в., когда еще не была окончательно отра­ботана законодательная процедура, между абсолютистским характе­ром государственной власти и стремлением к детальной (если не ска­зать мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.

В начале XIX в. значительные успехи в сфере кодификации были достигнуты во Франции, где издаются пять кодексов (les cinq codes): Гражданский кодекс 1804 г. (или Кодекс Наполеона — Code Civil, или Code Napoleon), Гражданский процессуальный кодекс 1806 г. (Code de Procedure Civil), Торговый кодекс 1807 г. (Code de Commerce), Уголовно-процессуальный кодекс 1808 г. (Code destruction Criminelle), Уголовный кодекс 1810 г. (Code Penal). Рассмотрение различий зако­нодательной техники Прусского кодекса и Пяти кодексов Франции не входит в нашу задачу, отметим лишь, что Кодекс Наполеона и остальные кодексы Франции выстроены на принципиально новой основе.

В России в XIX в. попытки провести кодификацию сначала вопло­тились в создание Свода законов Российской империи. Свод законов был издан в результате деятельности Второго отделения собственной его императорского величества канцелярии в 1832 г. и вступал в дей­ствие с 1 января 1835 г. В Свод законов вошли действующие законода­тельные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хро­нологической систематизации Полного собрания законов). Хроноло­гически они охватывали период от начала XVIII в. до 1 января 1832 г.

Структура Свода законов была определена М.М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам⁷¹:

I. Основные государственные законы (Т. I. Ч. I).

II. Учреждения: а) центральные (Т. I. Ч. 2); б) местные (Т. II.); б) уставы о службе государственной (Т. III).