Система законодательства

В процессе многолетней научной дискуссии о понятии права (его системе) неоднократно обсуждалось и проблема соотношение права и закона. Различия между ними известны: закон – не все право, а один из источников (форм) права; право исторически возникло до закона; в законах возможны положения, противоречащие даже основным принципам данной правовой системы, то есть расхождения «хорошего права» с «плохим законом». Суть дела в том, что различия между правом и законом существуют объективно, а для правовой науки различение права и закона важно для разработки и совершенствования механизма перевода общих предписаний закона в систему норм, регулирующих конкретные отношения.

Соотношение системы права и системы законодательства – трудная научная проблема теории права и сегодня. Если система права, как мы выяснили ранее, складывается из отраслей, подотраслей права, правовых институтов, правовых норм, различных взаимосвязанных между собой блоков и конструкций, то система законодательства складывается из нормативно–правовых актов. И в контексте нашего исследования, вопрос можно поставить так – как и какие системные элементы права находят свое выражение в системных элементах законодательства?

Система права и системы законодательства - тесно взаимосвязанные, но самостоятельные категории, представляющие две стороны одной и той же сущности права. Они соотносятся между собой как содержание и форма. Система законодательства – внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативно – правовых актов. Система законодательства – это не просто совокупность таких актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности.

Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. Подобное обособление возможно при условии, если оно отражает особенности содержания правового регулирования. Обособить в законодательстве можно то, что обособляется в действительности. Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права.[152]

В соответствии с объективным единством правовой системы и ее дифференциацией на отрасли права внутри этого единства строится и система законодательства. В процессе законотворчества выражается, развивается и конкретизируется всеобще объективное свойство права – его системность. Следовательно, системность права – объективное основание, но со своим основанием законодательная система полностью не совпадает. Между правовой системой и системой законодательства имеются многочисленные различия. Например, уголовное законодательство как отрасль полностью совпадает с той отраслью права, которая обозначается как уголовное право. Уголовное законодательство – единственная форма выражения и существования уголовного права. Размещается оно в Уголовном кодексе. Могут приниматься и отдельные нормативно – правовые акты, содержащие уголовно – правовые нормы, но они затем включаются в структуру уголовного кодекса, в систему уголовного права. Однако существуют отрасли права, которые в системе законодательства не имеют строго определенной отрасли законодательства для своего воплощения и выражения. Существуют в системе законодательства и такие отрасли, которые не соотносятся с конкретными отраслями права, а имеют комплексный характер (например, чрезвычайное законодательство). Особые проблемы возникают и при принятии так называемых комплексных актов, то есть нормативно – правовых актов, содержащих нормы разных отраслей права.

Система законодательства, наряду с объективными, имеет и субъективные начала – может строиться по источникам права или по отраслям права, или сочетать оба этих критерия. Профессор В.Д.Перевалов делает следующее уточнение: «Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она смеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеральную и комплексную системы законодательства».[153] При этом горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования – фактическими общественными отношениями. Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативно – правовых актов по их юридической силе. Федеративное строение системы основано на двух критериях – федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления.

Профессор И.Н.Сенякин выделяет и другие существенные различия и несовпадения между системой права и системой законодательства. Во–первых, первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно – правовой акт. Во-вторых, система законодательства по объему представленного в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т. п.). В- третьих, в основе деления права на отрасли институты лежит предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода, в связи, с чем отрасль законодательства не является столь однородной. В- четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства. В- пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя».[154]

Правильным, на наш взгляд, является и следующее мнение: «…система законодательства cкладывается и для потребностей социального правления, а не только для упорядоченности, стабильности самого законодательства. Она нужна и для того, чтобы соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот прагматический, информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства. Но, разумеется, система законодательства должна строиться на объективной и научно определенной системе права». [155]

Закон – основная категория законодательной системы. Закон – есть выражение сущности соответствующей законодательной системы, конкретизация этой сущности в содержании его предписаний, организованной внутренней структурой и выраженных вовне в определенной форме, то есть, в единстве содержания и формы. Внутренней формой закона является строение, структура, организующая его содержание (преамбула, разбивка содержания закона на общую и особенные части, статьи, пункты или части и т.д.). Внешняя форма закона выражается вовне в виде ее наименования (конституция, федеральный закон и т.д.).

Следует различать внутреннюю и внешнюю формы двух важнейших для законотворчества категорий – правовой нормы и закона. Внутренняя форма правовой нормы – это основа строения, способ связи частей, структура, определенным образом организующая содержание этой нормы. Обычно в юридической литературе эту форму называют структурой правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция). Внешняя форма правовой нормы – это выражение вовне внутренне организованного ее содержания. Эту форму считают формой выражения права (закон, указ, постановление и т.п.).

Следует еще отметить, что для того, чтобы понять содержание отдельной правовой нормы, необходимо обратиться к сущности той законодательной системы, к которой данная норма относится. Сущность же той или иной законодательной системы обретает соответствующую конкретизацию в многочисленных правовых явлениях и процессах: в правосознании, законодательной политике, правоотношениях, в требованиях законности и правопорядка и т.д. В результате такого познания сущности соответствующей законодательной системы может оказаться, что содержание правовой нормы данной системы нередко имеет не тот смысл, значение и цель, какие имеет текстуально совпадающая с ней правовая норма другой законодательной системы или ее отрасли. Более того, следует иметь в виду, что в законодательстве (даже в широком смысле этого слова – в нормативно – правовых актах государства) вовсе не содержатся все действующие в стране юридические нормы, даже в странах, где закон составляет основной и главный источник права. Поэтому систематизация объективного права должна охватывать не только нормативно – правовые акты, но также все иные источники права.

Следует согласиться с мнением Л.С.Явича: «На формирование системы законодательства непосредственное влияние оказывают многие факторы субъективного характера и, тем не менее, любая система законодательства, так или иначе, выражает лежащую в ее основе правовую систему страны. Теоретической (научной) основой систематизации законодательства, особенно кодификации, должны быть вскрытые объективные закономерности формирования и развития правовых систем, их дифференциации на отрасли права. Найти такие закономерности можно, когда осуществляется анализ «суперсистемы», в которую включена структура общественных отношений и структура от нее зависимой правовой системы. Если система законодательства нельзя смешивать с правовой системой, то их нельзя и отрывать друг от друга».[156]

Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых различными государственными органами в различные исторические периоды. Значение категорий правовой системы, отрасли права и правового института для законотворчества состоит в том, что они указывают на те принципы формирования системы законодательства, которыми следует руководствоваться в процессе создания закона. Подготавливая тот или иной законопроект, нужно отдавать себе отчет в том, к какой отрасли права он принадлежит, т.е. каков его предмет, метод правового регулирования. Совокупность законов, созданных в соответствии с теми принципами, которые характеризуют отрасль права, образуют отрасль законодательства. Подобно тому, как внутри отрасли права образуются правовые институты, так и в отрасли законодательства формируются законодательные институты, регулирующие те или иные стороны общественного отношения. Если ни отрасль права, ни правовой институт не могут быть комплексными, т.е. включающими в себя правовые нормы различных отраслей права, то отрасль законодательства и его институты могут содержать статьи других отраслей законодательства и законодательных институтов.

Абсолютно прав Д.А.Керимов: «В процессе законотворчества необходимо также знать, каково место создаваемой статьи закона, института или отрасли законодательства в законодательной системе, в какой зависимости они находятся от других компонентов (подсистем) и от системы в целом, каково их взаимодействие. Следует определить уровень относительной самостоятельности и автономности функционирования каждого компонента (подсистемы) законодательной системы. Иметь, наконец, четкое представление о том, какова будет эффективность воздействия создаваемых статей закона, институтов или отраслей законодательства на соответствующие общественные отношения и вообще на «внешнюю среду». Все это, в свою очередь, позволит в процессе законотворчества обнаружить внутренние и внешние противоречия, неизбежные в законодательной системе, находить пути и средства их разрешения».[157] И еще: «В процессе законотворчества важно учитывать не только специфику отдельных компонентов (подсистем) законодательной системы, но и те качества, которые они приобретают в системном состоянии. Лишь при этих условиях возможно выявить те преобразования компонентов (подсистем) законодательной системы, которые они испытывают на себе, находясь в интегративном состоянии».[158]

Законодатель должен, принимая новую юридическую норму, учитывать не только горизонтальную скоординированность таких норм, но и их иерархическую (субординационную) связь между собой. Иерархичность юридических норм предполагает их соподчиненность. Нормы низшей иерархии не должны противоречить нормам высшей иерархии. В системе юридических норм не должно быть норм, нарушающих стройность всей системы».[159] Коллизии нормативных актов всегда были и будут. Например, ранее принятые юридические нормы могут вступать в конфликт с более поздними, когда прежние юридические нормы не изменены или не отменены. Законодатель должен исключить коллизию между разновременно действующими правовыми нормами. При этом он должен учитывать не только возможное противоречие или несоответствие нового нормативного акта с ранее принятым или самим, но и с юридическими нормами разной юридической силы в иерархии нормативных актов.

Среди актуальных проблем соотношения права и закона в литературе выделяются и такие, как противоречие между абстрактностью отдельных предписаний закона, лаконично определяющего основные принципы правового регулирования определенной сферы общественной жизни, и конкретностью этой сферы, многообразием и индивидуальной неповторимостью составляющих ее жизненных ситуаций и отношений. Существует также противоречие между пределом восприятия информации и почти неизбежной терминологической сложностью и обширностью текста законов и других нормативно – правовых актов, трудностью их усвоения массовым правосознанием. Это противоречие резко обостряется при обилии нормативно – правовых актов, чрезмерной усложненностью их изложения, не налаженностью законодательной техники, стихийности нормотворчества. Для России особенно пагубно обилие ведомственных инструкций, методик, указаний, циркуляров, обладающих признаками нормативных актов, но на деле же в своем бессмысленном (или наоборот, тонко рассчитанном) изобилии, препятствующих правовому регулированию тех самых областей жизни, к которым они относятся. И еще одно мнение: «Следует признать негативной законотворческой практикой чрезмерно частое внесение поправок в тексты кодификационных нормативных правовых актов. В результате такой непродуманной деятельности законодателя правоприменителю становится трудно ориентироваться в быстро меняющемся законодательстве, неэкономно расходуются общественные ресурсы, кодификационные нормативные акты становятся неудобными к использованию, затрудняется педагогический процесс в учебных заведениях, подготавливающих специалистов в области права»[160].

Выявление таких противоречий должно завершаться выдвижением рекомендаций по отмене, изменению или дополнению соответствующих актов (их системы) или по созданию новых законодательных актов. При этом следует основываться на изучении не только внутреннего механизма взаимодействия компонентов (подсистем) законодательной системы, но и внешних условий их функционирования, Поскольку же внешние условия постоянно изменяются, постольку и законотворчество предполагает изучение прямых и обратных информационно – коммуникативных и иных связей законодательной системы с внешней средой. В этом случае можно выяснит не только прямое влияние среды на законодательную систему, но и эффективность ее обратного воздействия на эту среду; понять преобразования, которые происходят не только под влиянием среды в законодательной системе, но и те, которые претерпевает среда под воздействием данной системы. Прав О.Э.Лейст: «Если такие противоречия своевременно не осознаются и не преодолеваются – авторитету закона причиняется ущерб: коль скоро не все содержание вступающего в силу закона оказывается действующим правом, он воспринимается как нечто декларативное, что-то обещающее, но на практике ничего не дающее. Важной задачей правоведения является разработка механизма перевода тех положений закона, которые носят самый общий, абстрактный характер, в нормативные предписания, через которые эти законоположения воплощаются в систему действенных регуляторов поведения членов общества при помощи юридических средств».[161]

Одним из интересных, на наш взгляд, здесь предложений является выводы А.Н.Чашина: «…серьезным недостатком законодательной техники, отрицательно влияющим на современный кодификационный процесс, является отказ от использования основ законодательства. Подобный отказ является преждевременным, так как указанный вид нормативно правового акта далеко не исчерпал потенциал своих системообразующих возможностей в сферах правового регулирования общественных отношений, находящихся в конкурирующей компетенции законодательства РФ и ее субъектов. Возобновление практики принятия по предметам ведения, указанным в ч.2 ст.72 Конституции РФ, основ законодательства способно устранить недостатки, присущие системам законодательства, находящимся на низкой ступени систематизации: затруднение обозримости законодательства, пробельность и коллизионность»[162]. Думается, что с таким мнением можно согласиться.

Закончим мы данный параграф еще одним мнением А.В.Венгерова, с которым мы полностью согласны: «С позиций системного подхода можно предложить и такую схему. Система общественных отношений – это надсистема для системы права, которая призвана регулировать эти общественные отношения. Эта надсистема определяет объективно предмет и метод правового регулирования, структуру права, ее характеристики. Система права является надсистемой по отношению к системе законодательства, определяя критерии, признаки, по которым происходит отбор и строение элементов системы законодательства, происходит процесс упорядочения, систематизации законодательства».[163]