Бюджетное право: понятие, субъекты и источники

Бюджетное право - основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Предмет бюджетного права никогда не определялся однозначно. По этому вопросу всегда велись дискуссии в кругах ученых, занимающихся финансово-правовой наукой.

Е. А. Ровинский отмечал, что бюджетное право есть совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами различных видов и их расходования, а также порядок и сроки формирования и исполнения бюджетов (бюджетный процесс). Н. И. Химичева дает определение бюджетному праву как совокупности финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в Российской Федерации, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс. М. Л. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Указанные определения характеризуют бюджетное право, общественные отношения, составляющие его предмет[6].

Статья 1 БК РФ определяет группы общественных отношений, к которым относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, предмет бюджетного права -это общественные отношения, представляющие собой финансовую деятельность государства и муниципалитетов по поводу формирования, распределения и использования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы для целей обеспечения функций государства.

Методом бюджетного права как подотрасли финансового права является императивный метод, который характеризуется юридическим неравенством субъектов бюджетного права.

В последние годы в бюджетно-правовом регулировании стали использоваться и элементы диспозитивного метода. Этот метод проявляется при решении бюджетно-правовых вопросов в рамках согласительных процедур, предусмотренных в БК РФ (ст. 202, 203, 210); в ходе предоставления бюджетных кредитов (ст. 93.2); в ходе передачи субъектами РФ ряда своих функций Федеральному казначейству (п. 2 ст. 166.1)1 (элементы императивно ограниченной диспозитивности).

Бюджетное законодательство образует иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений[7].

В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие правоотношения.

Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. До вступления в силу БК РФ бюджетное законодательство рассматривалось как совокупность нормативных правовых актов и не было кодифицировано.

Бюджетный кодекс РФ состоит из пяти частей ("Общие положения", "Бюджетная система Российской Федерации", "Бюджетный процесс в Российской Федерации", "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", "Заключительные положения") и 28 глав.

Закон о бюджете -это основной финансовый план аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня в форме нормативного правового акта первичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов.

Закон о бюджете как источник имеет следующие особенности:

- действует в рамках определенного временного периода: с 1 января по 31 декабря финансового года;

- носит специальный характер: в нем не могут устанавливаться нормы, не связанные с государственными (муниципальными) доходами и расходами;

- в него не должны включаться нормы, регулирующие компетенцию того или иного органа государственной власти, что затрагивает конституционные права и свободы[8].

На примере Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" можно проследить структуру данного нормативного правового акта. Закон о бюджете включает 24 статьи (например, "Основные характеристики федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"; "Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"; "Главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета" и др.) и 41 приложение (например, "Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"; "Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета" и др.).

Особенности закона о бюджете заключаются также в специальном порядке его формирования и принятия, а также контроля за его исполнением.

Среди правовых актов, принятых в течение финансового года и содержащих вопросы финансирования за счет средств федерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет своего рода приоритет, заключающийся в наличии правового режима иммунитета (ст. 239 БК РФ).

Статья 4 БК РФ определяет, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Международные договоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в БК РФ, непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.