Компетенция налоговых органов и их должностных лиц как субъектов административной юрисдикции

Формирование в России правового и социального государства не только предполагает создание условий для осуществления прав и личных свобод граждан, но и накладывает на них определенные обязанности, в частности по уплате законно установленных налогов и сборов. Для контроля за исполнением гражданами и юридическими лицами указанной конституционной обязанности государство создало специальную систему уполномоченных государственных органов, основной функцией которых является контроль за соблюдением налогового законодательства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" <43> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, является Федеральная налоговая служба.

--------------------------------

<43> Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 28.12.2011) // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы), которые составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Налоговые органы в результате выполнения задачи по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах осуществляют административно-юрисдикционную деятельность.

ФНС и нижестоящие налоговые органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <44> налоговые органы являются агентами валютного контроля. Права и обязанности агентов валютного контроля и их должностных лиц закреплены в ст. 23 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле". Выполняя функции агентов валютного контроля, налоговые органы руководствуются прежде всего валютным законодательством Российской Федерации, состоящим из упомянутого Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Следует особо отметить, что налоговые органы осуществляют контроль за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов. Таким образом, функция налогового контроля производна от основной функции налоговых органов - контроля за соблюдением налогового законодательства.

--------------------------------

<44> Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (ред. от 06.12.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 05.06.2012) // СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4859.

Кроме того, налоговые органы наделены контрольно-надзорными полномочиями за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения. Полномочия налоговых органов и ФНС России при проверке применения контрольно-кассовой техники указаны в ст. 7 Федерального закона от 22 мая 2003 года N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" <45>, согласно которой налоговые органы:

--------------------------------

<45> Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ (ред. от 27.06.2011) "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" // СЗ РФ. 26.05.2003. N 21. Ст. 1957.

- осуществляют контроль за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований настоящего Федерального закона;

- осуществляют контроль за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

- проверяют документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями контрольно-кассовой техники, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок;

- проводят проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков;

- налагают штрафы в случаях и порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на организации и индивидуальных предпринимателей, которые нарушают требования настоящего Федерального закона.

Налоговые органы обеспечивают исполнение доходной части бюджетов, входящих в единую бюджетную систему Российской Федерации. Реализуя эту функцию, ФНС России и налоговые органы руководствуются прежде всего нормами законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства, состоящего из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год (и на двухгодичный плановый период), законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения <46>.

--------------------------------

<46> См.: Корнева Е.А., Ткачева В.Н. Правовое регулирование полномочий налоговых органов: Комментарий законодательства для налоговика и налогоплательщика: Учебное пособие. М.: Городец, 2007. С. 247.

ФНС России осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет не только налогов и сборов, образующих систему налогов и сборов Российской Федерации (ст. ст. 13, 14, 15 НК РФ), но и других обязательных платежей (например, штрафов, пеней, различных сборов и иных обязательных платежей, которые не входят в систему налогов и сборов, установленную Налоговым кодексом РФ) <47>.

--------------------------------

<47> См.: Иншина Р.С. Налоговые доходы федерального бюджета // СПС "КонсультантПлюс".

Наряду с перечисленными контрольно-надзорными функциями и направлениями административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов, Законом РФ от 21.03.1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <48> и иными актами законодательства Российской Федерации за налоговыми органами могут закрепляться и другие функции.

--------------------------------

<48> Закон РФ от 21.03.1991 N 943-1 (ред. от 21.11.2011) "О налоговых органах Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.04.1991. N 15. Ст. 492.

Одной из недавно закрепленных за налоговыми органами функций согласно ст. 7.1 является обобщение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, в налоговые органы в соответствии с федеральным конституционным законом, и представление результатов обобщения Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания Российской Федерации до 30 апреля. Налоговые органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации о противодействии коррупции представляют имеющиеся у них сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) <49>.

--------------------------------

<49> См.: ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".

Важной правотворческой функцией ФНС России, способствующей своевременному выявлению нарушений налогового и административного законодательства, является разработка форм и порядка заполнения деклараций по налогам и сборам, которые затем утверждаются Минфином России.

Федеральная налоговая служба утверждает многочисленные формы других документов, необходимых для результативного и эффективного осуществления административно-юрисдикционной деятельности:

- налогового уведомления;

- требования об уплате налога;

- заявлений и уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

- свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

- решения руководителя налогового органа о проведении выездной проверки;

- акта налоговой проверки и акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом правонарушениях;

- справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

- представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

- уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте РФ) в банках за пределами территории РФ;

- представления налоговыми агентами сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

- квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам;

- документа, составляемого при выявлении недоимки;

- направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе и решения об отмене приостановления операций;

- акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;

- сообщения банка налоговому органу об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов счета;

- основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;

- форматы представления деклараций (расчетов) в электронном виде <50>.

--------------------------------

<50> См.: Мясников О.А. О полномочиях финансового и налогового ведомств // Ваш налоговый адвокат. 2007. N 12.

ФНС России осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности, разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы, представляет интересы Российской Федерации по обязательным платежам и денежным обязательствам.

ФНС России осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций, обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, обеспечивает мобилизационную подготовку центрального аппарата и территориальных органов Службы <51>.

--------------------------------

<51> См.: Положение о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

Для обеспечения грамотного выполнения государственными служащими налоговых органов административно-юрисдикционной деятельности ФНС России организует профессиональную подготовку работников центрального аппарата и территориальных органов Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку, а также осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы.

ФНС России с целью реализации своих административно-юрисдикционных полномочий имеет право:

- организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов и подведомственных организаций;

- предъявлять к налогоплательщикам и другим участникам налоговых правоотношений в суды общей юрисдикции или арбитражные суды различные виды исков о взыскании недоимок, пеней и штрафов за налоговые правонарушения; о возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета плательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам; о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ; о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и договора об инвестиционном налоговом кредите и др.

Таким образом, достаточно большая часть компетенции ФНС России и ее территориальных налоговых органов направлена на осуществление административно-юрисдикционной деятельности. Однако непосредственно Положение о ФНС России не содержит полномочия в сфере разрешения юридических споров и применения мер административного принуждения. В своей административно-юрисдикционной деятельности налоговые органы руководствуются нормами Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", НК РФ и КоАП РФ и некоторых других федеральных законов. Полномочия налоговых органов конкретизированы по кругу их должностных лиц. Так, в ст. 8 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" перечислены следующие права, реализация которых возможна только начальниками налоговых органов и их заместителями: выносить решения о привлечении граждан, органов и организаций к ответственности за совершение налоговых правонарушений; взыскивать недоимки по налогам и пени; возбуждать ходатайства о запрещении в установленном порядке занятий индивидуальной трудовой деятельностью; предъявлять иски в суде общей юрисдикции и арбитражном суде; налагать административные штрафы; создавать налоговые посты. Иные полномочия вправе осуществлять федеральные государственные гражданские служащие налоговых органов, т.е. должностные лица, которым в соответствии с квалификацией, стажем работы и занимаемой должностью присваиваются классные чины гражданской службы.

Реализация некоторых полномочий должностных лиц налоговых органов возможна только при наличии согласия (санкции) начальника налогового органа или его заместителя. Например, налоговым законодательством устанавливаются особые процедуры доступа должностных лиц налоговых органов на территорию или в помещение налогоплательщика для проведения налоговой проверки. Согласно п. 1 ст. 91 НК РФ основанием доступа должностных лиц является постановление (решение) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки, следовательно, право на вхождение в помещение налогоплательщика имеют те должностные лица налоговых органов, которые указаны в постановлении о проведении налоговой проверки.

Налоговым кодексом РФ предусмотрен общий перечень обязанностей должностных лиц налоговых органов как государственных служащих. Обязанности должностных лиц налоговых органов конкретизированы некоторыми статьями НК РФ, КоАП РФ и иными федеральными законами. Например, ст. ст. 92 и 94 НК устанавливают обязанность должностного лица налогового органа при производстве осмотра или выемки документов составлять протокол; согласно ст. 104 НК до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции.

Административно-юрисдикционными полномочиями наделены исключительно руководители налоговых органов или их заместители (ст. 101 НК РФ). При этом они выступают не только в качестве участников налогового контроля, а как субъекты государственного управления, наделенные государственно-властными полномочиями. Поскольку ФНС России и ее территориальные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти, то наделять руководителей (заместителей) налоговых органов законодательно закрепленными административно-юрисдикционными полномочиями вправе законодательные органы государственные власти федерального уровня (Федеральное Собрание РФ).

Статья 30. Налоговые органы в Российской Федерации

1. Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

2. Утратил силу.

3. Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.